II GZ 294/20

Dnia 8 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. S.A. we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 791/20 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi A. S.A. we W. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 791/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.), odrzucił skargę A. S.A. we W. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r., nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji stwierdził, że pismem nadanym w placówce operatora wyznaczonego G. [...] w dniu 5 marca 2020 r. skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec P. w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora. Uzasadniając odrzucenie skargi WSA wskazał, że badanie dopuszczalności skargi polega m.in. na sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. – to jest trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Od tego unormowania wprowadzane są odstępstwa w przepisach szczególnych, a wykładnia przepisów ustanawiających odstępstwa od reguł ustanowionych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odbywać się musi w relacji: zasada – wyjątek. Tego rodzaju odstępstwo wprowadzono w art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o BFG), który przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona w tej sprawie decyzja została wydana na podstawie powołanej ustawy o BFG. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 tej ustawy decyzja podlega doręczeniu podmiotowi, wobec którego wszczęto przymusową restrukturyzację. Dla tego podmiotu, a ściślej – jego rady nadzorczej – termin na wniesienie skargi, zgodnie z art. 103 ust. 5 zdanie pierwsze cyt. ustawy wynosi 7 dni i liczony jest od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji, sporządzanego odrębnie, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji (art. 103 ust. 3 ustawy o BFG). Poza radą nadzorczą poddanego restrukturyzacji banku, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Prawo to wynika nie tylko z zasady ustanowionej w art. 50 § 1 p.p.s.a., ale należy do istoty sądowej kontroli administracji stanowiącej element demokratycznego państwa. Zdaniem sądu, za superfluum należy traktować unormowanie zawarte w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG, które przewiduje możliwość zaskarżenia decyzji o restrukturyzacji dla "każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją". W tym przypadku ustawodawca zrezygnował z uregulowania terminu do wniesienia skargi, czy choćby tylko wskazania momentu, od którego należy liczyć trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Zdaniem WSA, siedmiodniowy (skrócony) termin wiąże jedynie podmiot objęty restrukturyzacją, natomiast pozostali skarżący mogą korzystać z trzydziestodniowego terminu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zakresie obliczania tego terminu należy odwołać się do reguł ogólnych, wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej cyt. jako: k.p.a.), stosowanych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją subsydiarnie i odpowiednio, stosownie do treści art. 11 ust. 5 ustawy o BFG. Decyzja o wszczęciu restrukturyzacji podlega bowiem – poza doręczeniem bezpośrednio bankowi podlegającemu restrukturyzacji – ogłoszeniu na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Przepis ten wprowadza dodatkową, poza ustanowionymi w art. 14 § 2 k.p.a. przesłankami, podstawę ogłoszenia decyzji. Sąd podkreślił, że przepis art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wyłącza stosowanie art. 49 k.p.a., a poprzez klauzulę stosowania odpowiedniego także stosowanie art. 49a k.p.a. W odniesieniu do decyzji o wszczęciu restrukturyzacji obowiązuje autonomiczny tryb ich ogłaszania. W konkluzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. dla pozostałych podmiotów, poza radą nadzorczą banku, liczyć należy od tego właśnie ogłoszenia. W tej sprawie nastąpiło to 17 stycznia 2020 r., tego dnia bowiem zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był więc 17 lutego 2020 r. Skarga została złożona w dniu 5 marca 2020 r., czyli z uchybieniem terminu i dlatego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu. W zażaleniu skarżący zaskarżył w całości powyższe postanowienie i na podstawie art. 197 § 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. a. art. 101 ust. 12 ustawy o BFG w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że częścią składową decyzji jest oszacowanie, które zostało opublikowane przez organ na jego stronie internetowej w dniu 4 lutego 2020 r. W konsekwencji WSA nie uwzględnił, iż datą, od której należy liczyć 30-dniowy termin na wniesienie skargi, jest 4 lutego 2020 r. i tym samym skarżący wniósł skargę na decyzję administracyjną w terminie, wbrew treści skarżonego postanowienia; 2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: b. art. 49a k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 i art. 109 ust. 1 ustawy o BFG poprzez nieuwzględnienie przepisu, zgodnie z którym w przypadku gdy w sprawie bierze udział więcej niż dwadzieścia stron, co – z uwagi na ilość podmiotów, na które oddziałuje przedmiotowa decyzja administracyjna – ma miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku, zawiadomienie o decyzji uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. W konsekwencji, 30-dniowy termin na złożenie skargi rozpoczął bieg dopiero po 14 dniach od opublikowania kompletnej decyzji; c. art. 58 § 1 pkt 3 i art. 83 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, albowiem strona nie uchybiła terminowi do wniesienia skargi na decyzję administracyjną; d. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnienia na jakiej podstawie WSA uznał, iż termin na złożenie skargi winien być liczony od dnia 17 stycznia 2020 r., w sytuacji gdy kompletna decyzja administracyjna została opublikowana w dniu 4 lutego. W konsekwencji sąd uznał, iż uchybiono termin na złożenie skargi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu zażalenia. W odpowiedzi na zażalenie Bankowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o oddalenie zażalenia. Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie uzasadnia twierdzenia, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego uchylenia. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia, zasadnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga A. S.A. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec P. w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora, podlegała odrzuceniu z tego powodu, że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Nietrafnie WSA przyjął, że podstawą odrzucenia skargi skarżącego na wymienioną decyzję powinien być art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG, gdyż w ocenie NSA skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG. Przepis art. 11 ust. 6 ustawy o BFG przewiduje, iż do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Przywołana regulacja prawna ma charakter szczególny w relacji do unormowań zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, tylko w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przewiduje, że "Od decyzji rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją.". Z powyższego wynika, że przywołany przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – ma zastosowanie do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, co oznacza, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. postanowienie NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 221/20; cytowane orzeczenie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skrócenie do 7 dni podmiotowi, którego interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, terminu na wniesienie skargi jest zgodne z celem ustawy, tj. potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji o przymusowej restrukturyzacji przez sąd administracyjny (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). Literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG zakłada istnienie ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu. A zatem niemożliwa jest rekonstrukcja treści normy zawartej w zdaniu drugim tego przepisu z pominięciem konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że zdanie pierwsze należy traktować jako wprowadzenie do zdania drugiego, co ma zasadnicze znaczenie dla obliczenia terminu do wniesienia skargi. W konsekwencji należy przyjąć, że przewidziany w tym przepisie 7 dniowy termin do wniesienia skargi dotyczy również każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Nie ma bowiem żadnej podstawy do twierdzenia, że ustawodawca dokonał zróżnicowania sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie warunków korzystania przez nie z prawa do sądu dotyczących terminu do zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli legalności tej samej decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. W ocenie NSA analizowana regulacja prawna wprowadza jednolity wzorzec korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji dla adresata tej decyzji i dla podmiotu powołującego się na naruszenie przez tę decyzję swojego interesu prawnego. W świetle powyższego za nieuzasadniony należy uznać pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że art. 103 ust. 5 ustawy z BFG ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, tylko dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, natomiast dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem, termin ten powinien wynosić trzydzieści dni, zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. Zasadnie natomiast przyjął sąd w zaskarżonym postanowieniu, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia ogłoszenia decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wydania tej decyzji w sposób przewidziany w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Przepis ten przewiduje, że Fundusz publikuje na swojej stronie decyzje o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2, 4-8,11,12 i 17-26 ustawy o BFG lub informacje o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych. Użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji. Tym samym ogłoszenie na stronie internetowej Funduszu informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest wystarczające do wypełnienia zawartego w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG obowiązku ustawowego nałożonego na Fundusz. Uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji. W związku z powyższym i z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja i będące jej elementem oszacowanie aktywów i pasywów P. w S. zawierają informacje prawnie chronione, tj. tajemnicę zawodową Funduszu, jak i tajemnicę bankową, których ujawnienie skutkować może utratą stabilności krajowego systemu finansowego, Fundusz zdecydował o niepublikowaniu zarówno decyzji, jak i oszacowania. Jak wynika z treści pisma Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] lipca 2020 r. (k. 250 akt sądowych), z wyżej wskazanych względów do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania. A zatem, wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Oceny tej nie zmienia fakt, że w dniu 4 lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z decyzji. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie informacja o przyczynach i skutkach wydania spornej decyzji z [...] stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w dniu 17 stycznia 2020 r., ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był 24 stycznia, natomiast jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona w dniu 5 marca 2020 r. (koperta k. 59), czyli z uchybieniem terminu i dlatego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 109 ust. 1 ustawy o BFG. Z tych samych przyczyn nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 101 ust. 12 ustawy o BFG w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że częścią składową decyzji jest oszacowanie, które zostało opublikowane przez organ na jego stronie internetowej w dniu 4 lutego 2020 r. Poszerzenie w dniu 4 lutego 2020 r. opublikowanej informacji na stronie internetowej Funduszu, nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 49a k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 i art. 109 ust. 1 ustawy o BFG poprzez nieuwzględnienie tego przepisu, bowiem WSA w zaskarżonym postanowieniu trafnie wyjaśnił, że przepis art. 49a k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Należy bowiem podzielić pogląd, że skoro przepis art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wyraźnie wyłącza stosowanie art. 49 k.p.a., to poprzez klauzulę stosowania odpowiedniego wyłączone jest także stosowanie art. 49a k.p.a. Ustawa o BFG zawiera regulację szczególną wobec k.p.a. w zakresie sposobu ogłaszania decyzji (lub informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji). Zdaniem NSA całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 i art. 83 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. WSA odrzucił skargę skarżącego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. , a nie – jak wskazuje skarżący – na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 83 p.p.s.a. Przepis ten reguluje zasady obliczania terminów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odsyłając do przepisów prawa cywilnego. Skarżący nie wyjaśnił na czym, jego zdaniem, miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnienia na jakiej podstawie WSA uznał, iż termin na złożenie skargi winien być liczony od dnia 17 stycznia 2020 r. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., uzasadnienie postanowienia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje argumenty wnioskodawcy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Kwestionowanie przez stronę prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji nie jest możliwe na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., który dotyczy wyłącznie wad formalnych uzasadnienia orzeczenia sądu. W związku z powyższym, uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 184 in fine w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia.