II GZ 297/20

Dnia 8 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 698/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 698/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.), odrzucił skargę R. S. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r., nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji stwierdził, że pismem nadanym w placówce operatora wyznaczonego K. [...] w dniu 3 marca 2020 r. skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec P. w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora. Uzasadniając odrzucenie skargi WSA wskazał, że badanie dopuszczalności skargi polega m.in. na sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. – to jest trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Od tego unormowania wprowadzane są odstępstwa w przepisach szczególnych, a wykładnia przepisów ustanawiających odstępstwa od reguł ustanowionych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odbywać się musi w relacji: zasada – wyjątek. Tego rodzaju odstępstwo wprowadzono w art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o BFG), który przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona w tej sprawie decyzja została wydana na podstawie powołanej ustawy o BFG. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 tej ustawy decyzja podlega doręczeniu podmiotowi, wobec którego wszczęto przymusową restrukturyzację. Dla tego podmiotu, a ściślej – jego rady nadzorczej – termin na wniesienie skargi, zgodnie z art. 103 ust. 5 zdanie pierwsze cyt. ustawy wynosi 7 dni i liczony jest od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji, sporządzanego odrębnie, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji (art. 103 ust. 3 ustawy o BFG). Poza radą nadzorczą poddanego restrukturyzacji banku, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Prawo to wynika nie tylko z zasady ustanowionej w art. 50 § 1 p.p.s.a., ale należy do istoty sądowej kontroli administracji stanowiącej element demokratycznego państwa. Zdaniem sądu, za superfluum należy traktować unormowanie zawarte w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o BFG, które przewiduje możliwość zaskarżenia decyzji o restrukturyzacji dla "każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją". W tym przypadku ustawodawca zrezygnował z uregulowania terminu do wniesienia skargi, czy choćby tylko wskazania momentu, od którego należy liczyć trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Zdaniem WSA, siedmiodniowy (skrócony) termin wiąże jedynie podmiot objęty restrukturyzacją, natomiast pozostali skarżący mogą korzystać z trzydziestodniowego terminu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zakresie obliczania tego terminu należy odwołać się do reguł ogólnych, wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej cyt. jako: k.p.a.), stosowanych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją subsydiarnie i odpowiednio, stosownie do treści art. 11 ust. 5 ustawy o BFG. Decyzja o wszczęciu restrukturyzacji podlega bowiem – poza doręczeniem bezpośrednio bankowi podlegającemu restrukturyzacji – ogłoszeniu na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Przepis ten wprowadza dodatkową, poza ustanowionymi w art. 14 § 2 k.p.a. przesłankami, podstawę ogłoszenia decyzji. Sąd podkreślił, że przepis art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wyłącza stosowanie art. 49 k.p.a., a poprzez klauzulę stosowania odpowiedniego także stosowanie art. 49a k.p.a. W odniesieniu do decyzji o wszczęciu restrukturyzacji obowiązuje autonomiczny tryb ich ogłaszania. W konkluzji sąd pierwszej instancji stwierdził, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. dla pozostałych podmiotów, poza radą nadzorczą banku, liczyć należy od tego właśnie ogłoszenia. W tej sprawie nastąpiło to 17 stycznia 2020 r., tego dnia bowiem zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był więc 17 lutego 2020 r. Skarga została złożona w dniu 3 marca 2020 r., czyli z uchybieniem terminu i dlatego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu. W zażaleniu skarżący zaskarżył w całości powyższe postanowienie i wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG w zw. z art. 39 § 1 i art. 40 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin do wniesienia przez stronę skargi na decyzję BFG należy liczyć od dnia ogłoszenia decyzji BFG na stronie internetowej, nie zaś od doręczenia decyzji jemu jako stronie bezpośrednio, podczas gdy do sposobu doręczenia decyzji stronie innej aniżeli rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji (banku), na zasadzie odesłania mają zastosowanie ogólne reguły wskazane w k.p.a.; 2. błędne ustalenie, że decyzję BFG ogłoszono na stronie internetowej BFG w dniu 17 stycznia, podczas gdy w tym dniu na stronie internetowej ukazała się jedynie Informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji oraz Informacja prasowa, sama zaś decyzja wraz z uzasadnieniem ukazała się - jak się wydaje - dopiero w dniu 2 marca; 3. naruszenie art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pomimo błędnego pouczenia zawartego w doręczonej mu bezpośrednio decyzji o tym, że termin do złożenia skargi na decyzję BFG należy liczyć od dnia doręczenia bezpośrednio w powiązaniu z faktem, iż decyzja została - niezależnie od jej ogłoszenia na stronie internetowej - doręczona bezpośrednio na jego adres, nie może prowadzić do odrzucenia skargi, która została złożona z zastosowaniem się do tego pouczenia; 4. naruszenie art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG w zw. z art. 49a k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że zawiadomienie o decyzji BFG poprzez publikację decyzji na stronie internetowej jest skuteczne wobec stron, które nie zostały uprzedzone na piśmie o zamiarze zawiadamiania ich w tej formie oraz poprzez błędne przyjęcie, że zawiadomienie dla swej skuteczności względem stron nie wymaga upływu 14 dni od dnia opublikowania decyzji. W ocenie wnoszącego zażalenie, wszystkie wskazane naruszenia prowadzą w konsekwencji do ograniczenia prawa strony do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu zażalenia. W odpowiedzi na zażalenie Bankowy Fundusz Gwarancyjny wniósł o oddalenie zażalenia, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie uzasadnia twierdzenia, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego uchylenia. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia, zasadnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga R. S. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec P. w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora, podlegała odrzuceniu z tego powodu, że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Nietrafnie WSA przyjął, że podstawą odrzucenia skargi skarżącego na wymienioną decyzję powinien być art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG, gdyż w ocenie NSA skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG. Przepis art. 11 ust. 6 ustawy o BFG przewiduje, iż do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Przywołana regulacja prawna ma charakter szczególny w relacji do unormowań zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, tylko w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG przewiduje, że "Od decyzji rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją.". Z powyższego wynika, że przywołany przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – ma zastosowanie do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, co oznacza, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. postanowienie NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 221/20; cytowane orzeczenie dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skrócenie do 7 dni podmiotowi, którego interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, terminu na wniesienie skargi jest zgodne z celem ustawy, tj. potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji o przymusowej restrukturyzacji przez sąd administracyjny (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). Literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG zakłada istnienie ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu. A zatem niemożliwa jest rekonstrukcja treści normy zawartej w zdaniu drugim tego przepisu z pominięciem konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że zdanie pierwsze należy traktować jako wprowadzenie do zdania drugiego, co ma zasadnicze znaczenie dla obliczenia terminu do wniesienia skargi. W konsekwencji należy przyjąć, że przewidziany w tym przepisie 7 dniowy termin do wniesienia skargi dotyczy również każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Nie ma bowiem żadnej podstawy do twierdzenia, że ustawodawca dokonał zróżnicowania sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie warunków korzystania przez nie z prawa do sądu dotyczących terminu do zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli legalności tej samej decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. W ocenie NSA analizowana regulacja prawna wprowadza jednolity wzorzec korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji dla adresata tej decyzji i dla podmiotu powołującego się na naruszenie przez tę decyzję swojego interesu prawnego. W świetle powyższego za nieuzasadniony należy uznać pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że art. 103 ust. 5 ustawy z BFG ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, tylko dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, natomiast dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem, termin ten powinien wynosić trzydzieści dni, zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. Zasadnie natomiast przyjął sąd w zaskarżonym postanowieniu, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od dnia ogłoszenia decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wydania tej decyzji w sposób przewidziany w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Przepis ten przewiduje, że Fundusz publikuje na swojej stronie decyzje o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2, 4-8,11,12 i 17-26 ustawy o BFG lub informacje o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych. Użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji. Tym samym ogłoszenie na stronie internetowej Funduszu informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest wystarczające do wypełnienia zawartego w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG obowiązku ustawowego nałożonego na Fundusz. Uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji. W związku z powyższym i z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja i będące jej elementem oszacowanie aktywów i pasywów P. w S. zawierają informacje prawnie chronione, tj. tajemnicę zawodową Funduszu, jak i tajemnicę bankową, których ujawnienie skutkować może utratą stabilności krajowego systemu finansowego, Fundusz zdecydował o niepublikowaniu zarówno decyzji, jak i oszacowania. Jak wynika z odpowiedzi na zażalenie przesłanej przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, z wyżej wskazanych względów do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania. A zatem, wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Oceny tej nie zmienia fakt, że w dniu 4 lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z decyzji. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie informacja o przyczynach i skutkach wydania spornej decyzji z [...] stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w dniu 17 stycznia 2020 r., ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był 24 stycznia, natomiast jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona w dniu 3 marca 2020 r. (koperta k. 5), czyli z uchybieniem terminu i dlatego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu. W świetle przedstawionych powyżej wywodów za niezasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG. Z tych samych przyczyn nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 49a k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 i art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie tego przepisu, bowiem WSA w zaskarżonym postanowieniu trafnie wyjaśnił, że przepis art. 49a k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Należy bowiem podzielić pogląd, że skoro przepis art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wyraźnie wyłącza stosowanie art. 49 k.p.a., to poprzez klauzulę stosowania odpowiedniego wyłączone jest także stosowanie art. 49a k.p.a. Ustawa o BFG zawiera regulację szczególną wobec k.p.a. w zakresie sposobu ogłaszania decyzji (lub informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji). W konsekwencji przedstawionego stanowiska w tym zakresie, za niezasadny sąd kasacyjny uznał również zarzut naruszenia art. 39 § 1 i art. 40 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 184 in fine w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia.