I GSK 212/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 197/20 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 197/20 oddalił skargę M. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 34.501,00 zł w tym 27.528,00 zł i 2.694,31 zł w ramach kosztów transakcyjnych dla wariantu 4.1 do powierzchni 22,94 ha oraz 3.973,00 zł i 305,69 zł w ramach kosztów transakcyjnych dla wariantu 5.1 do powierzchni 2,90 ha. Zgodnie z oświadczeniem zawartym w części IX wniosku, skarżący zobowiązał się do realizacji 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Po rozpatrzeniu kolejnych wniosków kontynuacyjnych decyzją z [...] października 2014 r. przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w łącznej kwocie 34.645,00 zł w tym 30.672,00 zł dla wariantu 4.1 za pow. 25,56 ha i 3973,00 zł dla wariantu 5.1 za pow. 2,90 ha zaś decyzją z dnia [...] maja 2016 r. przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2015 r. w łącznej wysokości 34.453,00 zł w tym 30.480,00 zł dla wariantu 4.1 do powierzchni 25,40 ha oraz 3.973,00 zł dla wariantu 5.1 do powierzchni 2,90 ha, którą to następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. uchylił i przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za 2015 rok w łącznej wysokości 34.513,00 zł, w tym: 30.540,00 zł dla wariantu 4.1 do powierzchni 25,45 ha oraz 3.973,00 zł dla wariantu 5.1 do powierzchni 2,90 ha. W dniu 29 maja 2017 r. skarżący złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. Zadeklarował do płatności realizację Pakietu 4 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 oraz Pakietu 5 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w ich ramach realizację wariantu 4.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 25,56 ha oraz wariantu 5.1- ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 2,90 ha. W dniach 5-18 października 2017 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której ustalono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej a faktycznie stwierdzoną. Stwierdzono, że skarżący nie przestrzegał wymogów do poszczególnych pakietów i ich wariantów. Ustalono, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności na działkach A1, C1, D1, E1 i F1 zgłoszonych do płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, wariant 4.1 uprawa TUZ wyniosła 2,70 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu: 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wyniosła 11,87%. Dodatkowo inspektorzy terenowi w czasie przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzili brak przestrzegania następujących wymogów: P017 - pozostawienie mniejszej niż 5% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki mniejszej niż 30% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, P020 (2013) - pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, P018 - pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej. Powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 wynosiła 2,90 ha zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,83 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła 2,47%. Inspektorzy terenowi stwierdzili także brak przestrzegania na działce G1 wymogu N018 - pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, zaś na działce rolnej E1 zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności jako łąka trwała z użytkowaniem kośnym inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowość 06 - niezachowanie powierzchni trwałych użytków zielonych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w łącznej wysokości 17.02,24 zł, w tym: 14 599,20 zł dla wariantu 4.1 do powierzchni 22,75 ha oraz 3.003,04 zł dla wariantu 5.1 do powierzchni 2,83 ha. Mając na uwadze powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu 30 października 2019 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W następstwie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2013, 2014, 2015, 2016 w łącznej wysokości 40.291,55 zł. Po rozpatrzeniu odwołania od wyżej wskazanej decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o zasadności ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wskazał, że podstawy prawne ubiegania się przez organy Agencji o zwrot nienależnie pobranych płatności stanowią w szczególności przepisy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1936 ze zm. - dalej: "ustawa o ARiMR"), art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018r., poz. 1936 - dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") oraz § 38, § 39 i § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ drugiej instancji podkreślił, że pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżącego zostało określone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2013 r. Beneficjent składając w dniu 7 maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, to jest od dnia 15 marca 2013 r. a przystępując do programu znał swoje obowiązki w zakresie realizacji jego wymogów. Organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do płatności przyznanych za lata 2013, 2014, 2015, 2016 w wariancie 4.1 i 5.1 nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz wystąpiły uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów podjętego programu. Organ drugiej instancji stwierdził także, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do odstąpienia od ustalania kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności. Kwota tych należności przekracza bowiem równowartość 100 EUR. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii braku podstaw w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego w stanie obowiązującym w roku 2017, wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest ustalenie należnych płatności wstecz za lata 2013-2016, a zatem załączniki 3 i 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie mają zastosowania. Organ wskazał, że zmniejszenia płatności dokonano nie na podstawie ww. załączników, a na podstawie § 39a i § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego (zmniejszenie obszaru, uchybienia w nieprzestrzeganiu wymogów). W ocenie organu ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla poszczególnych wariantów powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, stosownie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w związku z § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ wyjaśnił, że w sprawie powtarzalność nie występuje, naruszone zostały natomiast dotkliwość, zasięg i trwałość uchybienia i dlatego zastosowano zmniejszenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że organ zastosował przepis prawny, który wszedł w życie po zakończeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1261) do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Organ podkreślił, że bezsprzecznym pozostaje fakt, że postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych zostało wszczęte w dniu 30 października 2019 r., zatem po dniu 14 marca 2018 r. i wobec tego koniecznym jest zastosowanie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013". Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja, ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności, jest wynikiem i bezpośrednim następstwem ustaleń poczynionych w innych sprawach i zapadłych na ich tle ostatecznych rozstrzygnięć. Wśród nich szczególnie istotna jest decyzja w przedmiocie płatności za rok 2017 r., albowiem to w postępowaniu dotyczącym tego właśnie roku - piątego i zarazem ostatniego roku realizacji zobowiązania wieloletniego, stwierdzone zostały nieprawidłowości w realizacji programu, co znalazło odzwierciedlenie w kwotach przyznanych płatności. Cytując treść art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., str. 48 ze zm. - dalej: "rozporządzenie Komisji nr 640/2014") wskazał, że z jego treści wynika podstawa do dochodzenia od rolnika kwot pobranych płatności, w sytuacji niespełnienia przez niego warunków realizacji zobowiązania wieloletniego. W krajowym porządku prawnym omawiana kwestia została uregulowana m.in. przepisami § 39 ust. 2a i § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., przy czym drugi z tych przepisów jednoznacznie odwołuje się do art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 640/2014, stanowiąc wyraźnie realizację zawartej w nim delegacji. Przepis ten został wprowadzony do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w roku 2018, a więc po dacie zakończenia realizacji przez skarżącego zobowiązania wieloletniego, niemniej jednak z uwagi na charakter i treść tego przepisu nie można zgodzić się ze skarżącym, że stosując go organy naruszyły zakaz działania prawa wstecz. Do problematyki związanej ze stosowaniem sankcji, w związku z niedotrzymaniem warunków realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, należy odnieść się w sposób kompleksowy, to jest mając na względzie istotę przedmiotowego zobowiązania, uregulowania prawa unijnego w tym zakresie, a także przepisy krajowe, których jednak nie można rozpatrywać w sposób oderwany od wskazanych poprzednio regulacji unijnych. Sąd zaznaczył, że skarżący podjął się realizacji zobowiązania wieloletniego, które z uwagi na jego charakter należy traktować kompleksowo, przez co spełnienia jego warunków nie można odnosić odrębnie do poszczególnych lat jego realizacji. Uchybienia w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego były niewątpliwe, a fakt braku na dzień ich stwierdzenia (dzień kontroli) przepisów krajowych zobowiązujących do zwrotu płatności pobranych w poprzednich latach, nie oznacza, że organy działały bez podstawy prawnej. Przepis § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. nie stanowił samoistnej podstawy prawnej do stwierdzenia nienależnie pobranych płatności, w związku z niedopełnieniem wymogów realizacji zobowiązania, ale konkretyzację podstawy wynikającej z art. 35 ust 2-ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 640/2014. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przepis § 39a funkcjonował w porządku prawnym i nie będąc sprzecznym z przepisami rozporządzenia Komisji nr 640/2014, mógł być podstawą wydania decyzji. Przepis ten w zakresie sposobu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w związku z niezrealizowaniem wymogów zobowiązania wieloletniego, odwołuje się do § 38 tego aktu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w niniejszej sprawie dokonując wyliczenia w oparciu o te właśnie przepisy nie naruszyły prawa. Wskazały okoliczności, w oparciu o które podjęły swoje rozstrzygnięcia, jak również podstawy prawne ich wydania. Przedstawiły także sposób, w jaki dokonały wyliczeń wysokości kwot przypadających do zwrotu z tytułu poszczególnych uchybień. Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 38, § 39, 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2013 (Dz. U, z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do płatności wypłaconych w latach poprzednich. Argumentację na poparcie zarzutu skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzut nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną jest więc zobowiązany do powołania odpowiednich norm prawnych (materialnych lub procesowych), a nadto, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zobowiązany do wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie. W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej skonstruowany zostały w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego został wadliwie sformułowany. Po pierwsze, według art. 173 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w razie sformułowania zarzutu o charakterze materialnoprawnym w podstawie kasacyjnej powinien on powołać przepis lub przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji w połączeniu z mającymi zastosowanie w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu administracyjnym przepisami prawa materialnego. Odnosząc powyższe do treści zarzutu naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że nie spełnia on wskazanych wyżej wymagań, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jaki przepis lub przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego. W to miejsce wskazał tylko naruszenie poszczególnych przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej, chociaż wadliwej formalnie, nie wyłącza jej rozpoznania. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Według uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej – a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej. Po drugie, wszystkie wskazane w zarzucie paragrafy (§ 38, § 39, § 39a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego mają formę rozbudowaną, co zobowiązywało wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych oraz wyjaśnienia, na czym polega niewłaściwe zastosowanie każdego z przepisów. Takiej treści zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera. Jednak z jego rozwinięcia i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w odniesieniu do wszystkich przepisów skarżący zarzuca "jego" bezpodstawne zastosowanie do płatności wypłaconych w latach poprzednich, a więc zastosowanie zasad zwrotu przewidzianych w § 39a z zastosowaniem sposobu ustalenia wysokości zwrotu na podstawie poszczególnych przepisów § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego za poprzednie lata, mimo zakończenia wykonywania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Taki zarzut nie jest usprawiedliwiony. Z treści § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu stosuje się (z zastrzeżeniami wynikającymi z dalszej części § 39a) odpowiednio § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13. Z kolei według art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 640/2014, w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację. Według § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. (Dz. U. poz. 1261) stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Oznacza to, że zastosowanie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego uzależnione jest od daty wszczęcia postępowania. Nie ma znaczenia, że wykonywanie zobowiązania rolnośrodowiskowego zostało zakończone, dopóki istnieje możliwość żądania zwrotu. Wynika powyższe z tego, że dochodzony jest zwrot płatności w sytuacji niespełnienia przez rolnika warunków realizacji zobowiązania wieloletniego, które może być uznane za wykonane prawidłowo jako całość, tylko jeżeli jest wykonywane w każdym roku. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji skarżący podjął się realizacji zobowiązania wieloletniego, które z uwagi na jego charakter należy traktować kompleksowo, przez co spełnienia jego warunków nie można odnosić odrębnie do poszczególnych lat jego realizacji. Przepis § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do stwierdzenia nienależnie pobranych płatności, w związku z niedopełnieniem wymogów realizacji zobowiązania, ale jest konkretyzacją podstawy wynikającej z art. 35 ust 2-ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 640/2014. Zatem wykładając § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy przyjąć, że do wyliczenia zwrotów płatności za lata poprzednie ma odpowiednie zastosowanie § 38 tego rozporządzenia. W stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem wprowadzającym § 39a nieaktualny stał się pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu przed zmianą (bez § 39a), z którego wynika, że sankcje, o których mowa w § 38 tego rozporządzenia dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym po 14 marca 2018 r., tak jak miało to miejsce w tej sprawie, organ był zobowiązany stosować odpowiednio przepisy § 38 w związku z § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego również do ustalania kwoty zwrotu płatności za lata poprzedzające rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut bezpodstawnego zastosowania wymienionych ww. przepisów. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.