III SA/Lu 335/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Marszałka Województwa L. z dnia [...] marca 2020, nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia Międzyzakładowej Organizacji Związkowej[...] z siedzibą w Ł. (dalej jako "strona skarżąca"), utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa L. w L. (dalej jako "organ I instancji") z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu w sprawie skreślenia P. B. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa L.. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa, [...] z siedzibą w Ł. zwróciła się do organu I instancji o dopuszczenie, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu o skreślenie egzaminatora P. B. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa L.. Strona wskazała, że P. B. wyraził zgodę na udział organizacji w wyżej wymienionym postępowaniu. Marszałek Województwa L. postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. odmówił stronie skarżącej dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji stwierdził brak podstaw do dopuszczenia Międzyzakładowej Organizacji Związkowej do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie; Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."). Organ podniósł, że strona skarżąca nie wykazała, że jej udział w postępowaniu w sprawie skreślenia z ewidencji egzaminatorów jest uzasadniony interesem społecznym. Za niewystarczające organ uznał uzasadnienie, że P. B. wyraził zgodę na udział organizacji w wyżej wymienionym postępowaniu administracyjnym. W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że dla dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony musi istnieć merytoryczny związek między przedmiotem postępowania administracyjnego i zakresem działania organizacji społecznej. Organ podkreślił, że interes społeczny, który ma przemawiać za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu nie może być utożsamiany tylko z reprezentacją danej społeczności i określonej grupy osób. Organ odwoławczy przywołał § 6 Statutu Międzyzakładowej Organizacji Związkowej, [...] (dalej jako "Statut") i uznał, że na podstawie analizy celów organizacji nie można stwierdzić, aby udział w postępowaniu wynikał bezpośrednio z jej celów statutowych i interesu społecznego. Organ podniósł, że organizacja ma charakter związku zawodowego, koncentrującego swoje działania w zakresie praw pracowniczych, a zatem kwestii wynikających z regulacji prawa pracy, w tym stosunku pracy jaki łączy członków organizacji związkowej z ich pracodawcami, bezpieczeństwa i higieny pracy. Tymczasem postępowanie wszczęte przez organ dotyczy sprawy skreślenia egzaminatora z ewidencji z uwagi na dopuszczenie się rażącego naruszenia przepisów poprzez wielokrotne przeprowadzenie egzaminu państwowego w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r, poz. 1268). Odnosząc się do przesłanki interesu społecznego, organ odwoławczy stwierdził, że cel organizacji jakim jest działanie w interesie społecznym nie wynika z postanowień statutu. Organ podkreślił, że cel działania organizacji koncentruje się na reprezentowaniu interesów zbiorowych i indywidulanych jej członków. Zwrócił również uwagę, że ogólnie pojmowane bezpieczeństwo w ruchu drogowym, na które powołuje się strona skarżąca, nie zostało wskazane w postanowieniach statutu. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na to postanowienia Kolegium w której zarzuciło naruszenie przepisów postępowania - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego przez Marszałka Województwa L.. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ obowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności powinien ustalić zasadniczy cel organizacji, rozpoznać interes społeczny w rozstrzyganej sprawie, sprawdzić czy interes społeczny wskazany przez organizację ma taki charakter i rozpatrzyć czy wstąpienie organizacji do sprawy będzie służyć realizacji interesu społecznego na tle indywidualnej sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Z uwagi na to, że analogicznymi uchybieniami dotknięte jest również postanowienie wydane w I instancji, należało uchylić również i to postanowienie, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy dopuszczenia Międzyzakładowej Organizacji Związkowej, [...] do udziału w postępowaniu w sprawie skreślenia P. B. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa L.. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądnie strony za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Tym samym w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: - postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; - żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; - za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 257). Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Zasadność żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do oceny organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie skreślenia egzaminatora P. B. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa L.. Stosownie do zapisów § 6 Statutu, celem i zadaniem związku jest między innymi: 1. Ochrona i obrona: a. praw, godności i interesów członków związku oraz pracowników podmiotów wyszczególnionych w § 3 ust. 2 niniejszego statutu, b. interesów zawodowych, materialnych, socjalnych, kulturalnych oraz innych dóbr członków związku. 2. Zabezpieczenie praw pracowniczych w zakresie pracy zawodowej, wynagrodzenia, warunków socjalno-bytowych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz stosunków międzyludzkich. 7. Reprezentowanie interesów zawodowych swoich członków wobec pracodawców, organów administracji państwowej, organizacji społecznych i samorządowych. 8. Udzielanie pomocy prawnej oraz podejmowanie interwencji i mediacji w przypadku indywidualnych spraw pracowniczych na tle stosunku pracy. 9. Zajmowanie stanowiska wobec pracodawców w sprawach dotyczących praw i interesów pracowniczych. 10. Zajmowanie stanowisk w sprawach: a. indywidualnych dotyczących pracowników podmiotów, w których działa Związek, w zakresie unormowanym przepisami prawa pracy, b. dotyczących zbiorowych interesów i praw członków związku. 16. Realizacja zadań określonych w niniejszym statucie, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, Ustawą o Związkach Zawodowych i innymi ustawami oraz aktami prawnymi ratyfikowanymi przez Rzeczpospolitą Polską i Konwencjami Międzynarodowej Organizacji Pracy. 20. Sprawowanie: a. społecznej kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa pracy oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przez zakład pracy, b. kontroli nad realizacją polityki płacowej i socjalnej uzgodnionej z pracodawcami. Jak wynika z przywołanych zapisów Statutu, do zakresu działania Międzyzakładowej Organizacji Związkowej należy m.in. ochrona i obrona praw, godności i interesów pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego oraz zajmowanie stanowisk w sprawach dotyczących praw członków związku. Postępowanie w przedmiocie skreślenia egzaminatora z ewidencji egzaminatorów dotyczy interesu prawnego egzaminatora P. B., zatrudnionego w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w L.. Stanowisko organów odnośnie spełnienia przesłanki celów statutowych jest odmienne. Organ I instancji uznał, że udział w postępowaniu administracyjnym Międzyzakładowej Organizacji Związkowej jest uzasadniony celami statutowymi. Organ odwoławczy stwierdził zaś, że udział strony skarżącej w toczącym się postanowieniu w sprawie skreślenia egzaminatora z ewidencji egzaminatorów nie wynika bezpośrednio z jej celów statutowych, ponieważ organizacja ma charakter związku zawodowego i swoje działania koncentruje na kwestiach wynikających z regulacji prawa pracy. Tymczasem, z zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ powinien rozważyć, czy ochrona interesów zawodowych egzaminatorów, będąca celem Międzyzakładowej Organizacji Związkowej, wiąże się z postępowaniem uregulowanym w przepisie art. 71 ustawy z dnia z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1268) dotyczącym skreślenia egzaminatora z ewidencji, jest przesłanką materialnoprawną dopuszczenia do udziału w sprawie, której przedmiotem jest skreślenie z ewidencji egzaminatora będącego pracownikiem Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w L.. Podkreślić należy, że skreślenie egzaminatora z ewidencji egzaminatorów wpływa niewątpliwie na jego sytuacje zawodową, prowadzi do pozbawienia prawa wykonywania zawodu egzaminatora. Ponadto, przy ocenie częstotliwości i wagi naruszeń stanowiących w ocenie organu podstawę do skreślenia P. B. z ewidencji egzaminatorów, wiedza i doświadczenie reprezentowane przez członków organizacji związkowej w takim postępowaniu niewątpliwie może przyczynić się rozpatrzenia jej wszystkich aspektów. Natomiast, jak już wyżej wskazano, celem statutowym Międzyzakładowej Organizacji Związkowej, której członkiem jest WORD w L., jest min. obrona i ochrona praw i interesów pracowników podmiotów wchodzących w skład organizacji związkowej a także zajmowanie stanowiska wobec pracodawców w sprawach dotyczących praw i interesów pracowniczych. Organ administracji powinien rozważyć zatem, czy to nie uzasadnia dopuszczenia Międzyzakładowej Organizacji Związkowej, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., do udziału w tym postępowaniu. Drugą przesłanką uzasadniającą realizację uprawnień Międzyzakładowej Organizacji Związkowej na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wzgląd na ochronę interesu społecznego. Interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania musi przemawiać za dopuszczenie Międzyzakładowej Organizacji Związkowej w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji stwierdził, że strona skarżąca we wniosku nie uzasadniła, że za uwzględnieniem jej żądania przemawia interes społeczny. Organ odwoławczy uznał zaś, że interes społeczny nie jest określony jako cel działania organizacji, który koncentruje się na ochronie interesów swoich członków a nie interesu społecznego. Interes społeczny w występowaniu organizacji pracodawców w postępowaniu administracyjnym polega m.in. na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków. Nie można natomiast wiązać tego interesu jedynie z przepisem prawa materialnego i wnioskować o jego istnieniu z faktu, czy postępowanie strony jest zgodne czy nie z interesem społecznym. Przy takim podejściu, w przypadku przewidywanych negatywnych dla strony rozstrzygnięć, nie byłoby nigdy możliwe wystąpienie w sprawie organizacji, które reprezentowałyby interes strony. Tymczasem interes społeczny może polegać również na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności, w tym pracodawców (vide wyrok NSA z 4 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2464/00). W tym stanie rozpatrując sprawę organy powinny ocenić – czego w sprawie nie uczyniły- czy w świetle zadań i celów Międzyzakładowej Organizacji Związkowej, jej udział w przedmiotowym postępowaniu jest podyktowany wypełnieniem statutowych i ustawowych uprawnień wobec członka organizacji a więc wynika ze swoistej kontroli społecznej nad postępowaniem, czy służy jedynie zaspokojeniu partykularnych interesów samej organizacji, jej władz, czy członków i w zależności tych ustaleń podjąć rozstrzygnięcie. Co więcej, skoro organ uznał, że strona skarżąca we wniosku nie uzasadniła przesłanki interesu społecznego, to w myśl zasady wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a., że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, obowiązkiem organu było wezwać stronę do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że organy obu instancji przedwcześnie uznały, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 1 pkt 2 k.p.a. i wydały postanowienia odmawiające dopuszczenia do udziału w sprawie strony skarżącej. Skoro organ miały wątpliwości czy Międzyzakładowa Organizacja Związkowa legitymuje się interesem społecznym uzasadniającym dopuszczenie jej do udziału w sprawie skreślenia P. B. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa L., to obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii poprzez wezwanie strony skarżącej do uzupełnienia wniosku przez doprecyzowanie wniosku odnośnie interesu społecznego, a tego organy w niniejszej sprawie nie wykonały. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.