II SA/Gl 632/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako PINB) prowadził, na podstawie wniosku z dnia 31 marca 2017 r., postępowanie w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe, zlokalizowanego na działce nr 1 w K.. W trakcie oględzin ustalono, że na działce znajdują się dwie komory, opisane jako odrębne zbiorniki na nieczystości ciekłe połączone rurkami. Organ dla celów postępowania oznaczył owe komory numerami 1 i 2. Komora zbiornika nr 1 powstała wg oświadczenia K. S. (obecnie skarżącej, dalej jako strona, skarżąca) w 1984 r., a komora nr 2 w 2016 r. Strona nie była w stanie przedstawić żadnego dokumentu, uprawniającego ją do realizacji zbiornika. PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał rozbiórkę drugiej komory ww. zbiornika na nieczystości ciekłe. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako ŚWINB) w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie PINB, postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał stronie przedłożenie dokumentów niezbędnych dla dokonania legalizacji samowolnie zrealizowanej komory zbiornika oznaczonej nr 1. W związku z nieprzedłożeniem nakazanych dokumentów PINB, decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazał stronie rozbiórkę całego zbiornika na nieczystości ciekłe. W wyniku wniesionego odwołania ŚWINB, decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w rozpatrywanej sprawie trudno jest orzec jednoznacznie jaki konkretnie tryb postępowania jest właściwy, gdyż organ pierwszej instancji nadal nie wyjaśnił dokładnie, jakie roboty zostały wykonane oraz nie dokonał ich jednoznacznej kwalifikacji. Stwierdzono, iż z jednej strony PINB traktuje komory, jako odrębne obiekty budowlane, o czym świadczyć mogą odrębne orzeczenia, jakie zapadły w sprawie poszczególnych komór na wcześniejszym etapie postępowania oraz przyjęte odrębne tryby postępowania wobec tych komór. Z drugiej strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest mowa o jednym zbiorniku na nieczystości ciekłe z dwiema komorami, połączonymi rurkami, z których jedna powstała w 1984 r., a druga w 2016 r. Pismem z dnia [...] r., PINB zwrócił się do Gminy M., Starostwa Powiatowego w Z. oraz Archiwum Państwowego w Z. o udzielenie informacji czy w rejestrach lub dokumentach archiwalnych znajduje się dokumentacja związana z budową przedmiotowego obiektu. Na powyższe zapytania organy udzieliły odpowiedzi, iż w ich zasobach brak dokumentów odnośnie przedmiotowej sprawy. W dniu [...] r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny na spornej działce, podczas których strona oświadczyła, że obiekt jest zbiornikiem dwukomorowym, który powstał w 1984 r., a został rozbudowany w 2016 r. o komorę nr 2. Zatem, zdaniem organu, jest to jedno rozbudowane urządzenie budowlane przy istniejącym budynku mieszkalnym. Strona zakwestionowała również prawidłowość wytyczenia geodezyjnego w 2005 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 49b ust 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał stronie dokonać rozbiórki całego zbiornika na nieczystości ciekłe. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zarzucono naruszenie przepisów postępowania: tj. art 138 § 2 k.p.a., poprzez niewykonanie wytycznych niezbędnych do dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, na które wskazywał organ wyższej instancji, a to brak jednoznacznego wskazania, czy zbiornik dwukomorowy stanowi jeden obiekt budowlany czy też w związku z rozbudową zbiornika w 2016 r. każdy ze zbiorników stanowi osobny obiekt. Dodatkowo zarzucono brak dokładnego wyjaśnienia jakie roboty zostały wykonane w 2016 r. oraz brak ich jednoznacznej kwalifikacji. Nadto wskazano na naruszenie art 7 i 77 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego i bezprawne uznanie, że skarżąca nie uzyskała podstawy prawnej na budowę zbiornika, podczas gdy nie posiada ona jedynie dokumentacji w tym względzie, a obowiązku takiego w czasie budowy zbiornika w 1984 r. nie nakłady na nią żadne przepisy prawa, a odpowiedź organów, iż nie posiadają takowej dokumentacji nie może stanowić dowodu, iż dokumentacja taka nie powstała. Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 29 ust 1 pkt 3a ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca wybudowała drugą komorę zbiornika na nieczystości ciekłe, która wymagała wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W treści uzasadnienia wskazano, że zgodnie z aktualnie obowiązującym przepisem art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, wymaga zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nadto stwierdzono, iż zgodnie z przepisem art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego stwierdzono, że budowa spornego zbiornika w 1984 roku, posiadającego wówczas jedną komorę, wymagała pozwolenia na budowę. Zdaniem organu bezspornym jest, iż skarżąca zrealizowała zbiornik bez wymaganego uprzedniego pozwolenia na budowę oraz dokonała jego rozbudowy bez wymaganego zgłoszenia. Oznacza to, że do niniejszej sprawy ma zastosowanie przepis art. 49b ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) w stosunku do całego zbiornika, który stanowi integralną całość zarówno pod względem funkcjonalnym jak i konstrukcyjnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż w stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze dokonanie zgłoszenia, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki. Negatywną przesłanką wydania takiego nakazu jest stwierdzona przez organ możliwość legalizacji obiektu. ŚWINB nadto stwierdził, iż w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przedmiotowy zbiornik jest niezgodny z § 36 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065), gdyż w niniejszej sprawie odległość pokryw zbiornika od granicy działki sąsiedniej wynosi 1,2 m i 1,7 m, a powinna wynosić co najmniej 2 m. Ponadto przedmiotowy zbiornik bezodpływowy nie sąsiaduje bezpośrednio z podobnym urządzeniem na działce sąsiedniej, dlatego nie zachodzi przypadek określony w przepisie § 36 ust. 5 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym kryte zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe oraz doły ustępowe mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 2 m od granicy, w tym także przy granicy działek, jeżeli sąsiadują z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej, pod warunkiem zachowania odległości określonych w § 31 i § 36 ww. rozporządzenia. Zdaniem ŚWINB w niniejszej sprawie przeprowadzono w sposób prawidłowy powstępowanie dowodowe. Dodatkowo wspomniano, iż kwestia przebiegu granic spornej działki z działką sąsiednią oraz odległości pokryw spornego zbiornika, została ustalona przez organ I instancji w sposób prawidłowy na podstawie zgromadzonych dokumentów. Podkreślono, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w 2016 r. nie doszło do remontu istniejącego zbiornika, bowiem jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w 2016 r. skarżąca rozbudowała istniejący zbiornik o dodatkową komorę składającą się z sześciu betonowych kręgów o średnicy 100 mm. Zdaniem organu, w nawiązaniu do treści art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, zrealizowanie dodatkowej komory nie doprowadziło do odtworzenia stanu pierwotnego przedmiotowego zbiornika, a pojawiła się dodatkowa komora, która powiększyła jego pojemność. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do sądu administracyjnego, w której zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca dokonała budowy i rozbudowy zbiornika na nieczystości ciekłe bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia i brak jest możliwości legalizacji tego obiektu, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia spornej nieruchomości - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie prawidłowo wszelkich okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści uzasadnienia wskazano, iż z uwagi na wszczęte postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia spornej nieruchomości organ powinien był zawiesić postępowanie do czasu jego zakończenia. Podniesiono również, iż w roku 1984, na który datuje się powstanie pierwszego ze zbiorników na nieczystości, skarżąca nie była właścicielem nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt, dlatego też zapytania kierowane do organów, a dotyczące posiadania przez nich dokumentów odnośnie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy zbiornika na nazwisko skarżącej zostały złożone w sposób nieprawidłowy, a powinny dotyczyć uprzedniego właściciela działki. Podkreślono, iż nieodnalezienie dokumentów odnośnie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia spornego obiektu nie oznacza, iż takowych nie było. Podkreślono, iż dokonane przez skarżącą w 2016 r. prace stanowiły remont już istniejącego zbiornika i tym samym nie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż wskazane w jej treści. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Wypada w tym miejscu wskazać, że przeprowadzone przez organ I instancji oględziny wykazały, iż na działce należącej do skarżącej znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe, który składa się z dwóch komór. Zgodnie natomiast z oświadczeniem strony, pierwsza komora zbiornika powstała w roku 1984, natomiast druga z komór została wybudowana w 2016 roku. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje również, iż wspomniane powyżej zbiorniki są ze sobą połączone za pośrednictwem rury PCV. W oparciu o powyższe ustalenia skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż wbrew twierdzeniom organu sporne komory zbiornika na nieczystości ciekłe stanowią w istocie dwa odrębne obiekty budowlane. Przemawia za tym fakt, iż każda z komór może w zasadzie niezależnie od drugiej spełniać swoją funkcję i być użytkowana oddzielnie, a po drugie wspomniane komory powstały w zupełnie innych okresach czasu, które dzieli ponad 30 lat. W związku z powyższym zachodzi w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań odnośnie każdego ze zbiorników na nieczystości ciekłe, które powinny zakończyć się wydaniem osobnych rozstrzygnięć. Oczywiście wiąże się to z uwzględnieniem dwóch reżimów prawnych: prawa budowlanego z 1974 r. - dla starszego obiektu oraz obecnie obowiązującej ustawy – dla obiektu wybudowanego później. Należy mieć również na uwadze, iż zdaniem Sądu, na budowę zbiornika z 1984 r. inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę, albowiem obiekt taki mógł wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Nawiązując bowiem do treści § 44 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) pozwolenie na budowę wymagane było m.in. na wykonanie inwestycji budowlanych mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Z taką inwestycją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się zatem do przepisu intertemporalnego, zawartego w art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego prawa budowlanego należy w tym przypadku zastosować przepisy z czasu powstania spornego obiektu. Nadto, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien również rozważyć zastosowanie procedury legalizacyjnej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wypada wskazać, iż wbrew temu co sądzi strona skarżąca organ I instancji w sposób prawidłowy zwrócił się do organów architektoniczno – budowlanych o wskazanie czy w ich rejestrach znajduje się dokumentacja związana z budową pierwszego ze spornych zbiorników na nieczystości ciekłe. Zapytanie sformułowano bowiem w ten sposób, iż wskazano wszelkie informacje odnośnie działki, na której znajduje się zbiornik, informacje dotyczące spornego obiektu oraz dodatkowo wskazano dane inwestora. W związku z powyższym zapytania PINB, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, nie były ograniczone jedynie do kryterium wskazania danych inwestora. Również okoliczność, iż skarżąca kwestionuje przebieg granicy spornej działki pozostawała bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem wydana dla spornej działki decyzja podziałowa dotychczas funkcjonuje w obrocie prawnym. Wypada wspomnieć, iż kopia wspomnianej decyzji została dołączona do akt sprawy. Powyższe zatem nie dawało podstaw do zawieszenia postępowania, skoro rozstrzygnięcie kwestii przebiegu granicy na dzień orzekania przez organy administracji było możliwe w oparciu o aktualne dane ewidencyjne. W nawiązaniu do powyższych wywodów wypada wspomnieć, iż zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie, natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2872/15). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.