II SA/Sz 128/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego A. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 50 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., 1945 t.j.), po rozpoznaniu odwołania A. W. od decyzji nr [...] Burmistrza N. z dnia [...] września 2019 r., ustalającej na rzecz A. Sp. z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A." na działce nr [...] obręb B., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że odwołanie od decyzji Burmistrza N. nr [...] z dnia [...] września 2019 r. złożył, działający przez pełnomocnika, A. W.. Pełnomocnik podniósł, że organ pierwszej instancji nie zsumował mocy projektowanych do zamontowania na terenie stacji bazowej anten radioliniowych oraz anten sektorowych, co narusza przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który to przepis nakazuje sumować istniejące lub planowane przedsięwzięcia tego samego rodzaju położone na terenie jednego zakładu lub obiektu. W konsekwencji organ uznał, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Naruszenie wskazanego przepisu pociąga za sobą naruszenie licznych przepisów postępowania: art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z § 2 ust. 1 piet 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w związku z ust. 7, 8, 9 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów. Również w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn braku sumowania mocy projektowanych do zamontowania na terenie stacji bazowej anten radioliniowych oraz anten sektorowych (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.). Ostatecznie pełnomocnik zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezkrytycznym zaakceptowaniu ustaleń zawartych w dokumentach przedłożonych przez inwestora, w zakresie między innymi braku oddziaływania inwestycji (jako całości a nie tylko anten sektorowych) na sąsiednie działki, w tym na działkę nr [...], a przez to niedopuszczenie następców prawnych jej właścicieli do udziału w postępowaniu jako strony postępowania. Zdaniem pełnomocnika działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2, w związku z czym są oni stroną postępowania, w którym bez własnej winy nie brali udziału. Rozpatrując wniesione odwołanie Kolegium wskazało, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który między innymi powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W rozpatrywanej sprawie inwestor przedstawił opracowania: kwalifikację przedsięwzięcia, analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2. Dokument pod nazwą: Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 dla instalacji radiokomunikacyjnej [...], którego celem jest przedstawienie obszaru występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej w miejscach dostępnych dla ludności zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), pozwala na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. W przywołanym powyżej dokumencie autor opracowania przedstawił wykaz anten, parametry techniczne i maksymalne zasięgi pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotropowo anten oraz całej instalacji. W opracowaniu przedstawiono również obliczenia w zakresie kumulacji promieniowania na tym samym sektorze. Wyniki obliczeń przedstawiono w formie graficznej jako rzuty pionowe z zaznaczonymi najmniejszymi odległościami pomiędzy osią występowania obszaru o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 (dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności) a poziomem terenu i miejscami dostępnymi dla ludności, jak też jako rzut poziomy naniesiony na kopię mapy katastralnej. Obliczone i pokazane na rysunkach zasięgi występowania wartości granicznych pola elektromagnetycznego (powyżej 0,1 W/m2) odpowiadają maksymalnym wartościom, z jakimi stacja może pracować. I tak, obszar takiego oddziaływania obiektu rozciąga się w płaszczyźnie poziomej na odległość 39,6 m (azymut 0° i 110) i 28,6 m (azymut 235°) od osi wiązek. W obszarze tym nie znajdują się obecnie budynki. Ponadto obszar o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 rozciąga się na wysokości: 54,2 m (najniższa wysokość przy maksymalnym pochyleniu anteny na azymucie 0°), 54,3 m (najniższa wysokość przy maksymalnym pochyleniu anteny na azymucie 110°) i 55,8 m (najniższa wysokość przy maksymalnym pochyleniu anteny na azymucie 230°) - zatem w obszarze przyjmowanym jako niedostępny dla ludności. Obliczenia i zasięgi oddziaływania pokazują, że planowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235). Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, konieczne jest konkretne wskazanie jakiego są to typu anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz kierunek ich usytuowania. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ budowlany nie jest uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji i ustalania jej właściwej treści. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w pkt 1.5 decyzji określił parametry techniczne inwestycji w sposób powyżej wskazany. Decyzja określa ponadto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym warunki wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. A. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 8 i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r. nr 213 poz. 1397), poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, polegające na niezsumowaniu mocy poszczególnych anten instalowanych w ramach inwestycji objętej zaskarżoną decyzją i w rezultacie ustalenie, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2. co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych: . poprzez nieprawidłowe ustalenie strefy, w której może nastąpić przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego oraz uznanie, że w strefie tej nie znajdują się budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Strefa ta została bowiem ustalona wyłącznie na podstawie danych dotyczących każdej z anten z osobna, z pominięciem ustalenia tej strefy dla wszystkich anten łącznie oraz promieniowania pochodzącego z innych źródeł, . poprzez błędne ustalenie stron postępowania i ograniczenie ich do właścicieli niektórych nieruchomości znajdujących się w zasięgu planowanej inwestycji, podczas gdy stronami postępowania powinni być wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących w prawidłowo ustalanym obszarze oddziaływania inwestycji. 3. co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy i wydanie decyzji wyłącznie na podstawie dokumentów i informacji przedstawionych przez inwestora, bez dokonania przez organ II instancji samodzielnej oceny dowodów przedłożonych przez inwestora, w tym niedokonanie i nieuzasadnienie ustaleń dotyczących sumy mocy wszystkich anten na zdrowie i życie sąsiadów w odniesieniu do terenów, na których istnieje legalna zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i terenu, na którym taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zaakcentował, że spór pomiędzy stronami sprowadza się w istocie do oceny, czy kwalifikacja przedsięwzięcia zawierająca analizę oddziaływania pół elektromagnetycznych w ramach inwestycji przeprowadzona przez inwestora z uwzględnieniem oddziaływania wyłącznie dla pojedynczych anten, a nie uwzględniająca kumulacji ich oddziaływań, jest prawidłowa i jako taka może stanowić podstawę do oceny przedłożonej przez inwestora charakterystyki środowiskowej przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowa Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i podkreśliło, że skarżący pomija dokonaną w decyzji, w oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty, kwalifikację planowanej inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko. W związku z tym Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Lektura zarzutów i uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że rację ma skarżący, iż spór pomiędzy stronami sprowadza się w istocie do oceny, czy kwalifikacja przedsięwzięcia zawierająca analizę oddziaływania pół elektromagnetycznych w ramach inwestycji przeprowadzona przez inwestora z uwzględnieniem oddziaływania wyłącznie dla pojedynczych anten, a nie uwzględniająca kumulacji ich oddziaływań, jest prawidłowa i jako taka może stanowić podstawę do oceny przedłożonej przez inwestora charakterystyki środowiskowej przedsięwzięcia. W tak zakreślonym sporze rację przyznać należy skarżącemu. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organy dokonały kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Nie jest okolicznością kwestionowaną w sprawie, że dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy istnieje potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej istotne znaczeniem mają ustalenia stanu faktycznego, ocenianego przez pryzmat przepisów art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przy tym dla poczynienia konkretnych ustaleń informacje podane przez inwestora muszą być konkretne, niebudzące wątpliwości nie zaś wyłącznie teoretyczne lub wybiórcze. Dla dokonania ustaleń w zakresie oddziaływania poszczególnych anten parametry techniczne tych anten powinny być przez inwestora rzetelnie wskazane. Inwestor - [...] załączyła do wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego opracowanie dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia (instalacja radiokomunikacyjna [...]) oraz analizę występowania obszaru pół elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2. Dołączył również dokument określający parametry anteny, tj. sporządzoną w języku angielskim specyfikację dla anteny typu [...] W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że przepisy ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r., nr 43 poz. 224 ze zm.) stanowią, iż językiem urzędowym jest język polski. A zatem dołączane do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokument, będący istotnym dowodem wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, powinny być przetłumaczone na język polski. Dopiero wówczas będzie możliwa ocena prawidłowości wyniku badania treści takiego dokumentu. Brak przedstawienia ww. dokumentu w języku polskim stanowi trudność do właściwej weryfikacji z danymi wskazanymi przez inwestora w dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem. Jest to o tyle istotne, że zarówno maksymalna moc nadajnika, jak i maksymalny stopień wychylenia anten mają wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji a tym samym kwalifikację przedsięwzięcia z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Następnie wskazać należy, że organ I instancji bez zastrzeżeń przyjął zawarte w Analizie występowania obszaru pół elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 w tabeli 2 dane, że anteny o takich samych parametrach na dwóch azymutach mają inną moc (większą) niż antena na azymucie 235ş. Nadto organ bezkrytycznie przyjął, że podany w ww. Analizie maksymalny stopień wychylenia anten (tillt) może wystąpić w przedziale od 0 do 6°, podczas gdy wstępna analiza dołączanej przez inwestora karty katalogowej producenta anteny sugeruje, że tilt dla anteny model [...] wynosi od 0 do 12°. Zdaniem Sądu, możliwości techniczne co do mocy, jaki i pochylenia anten są istotne dla rozstrzygnięcia kwestii kwalifikacji przedsięwzięcia. Skoro przedmiotem oceny jest ściśle określone przedsięwzięcie to właściwym jest przeanalizowanie wszystkich potencjalnych oddziaływań mogących występować przy użyciu konkretnych urządzeń, wchodzących w skład planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. To, czy operator będzie miał potrzebę wykorzystania maksymalnych mocy i pochyleń anten jest kwestią nieistotną z punktu widzenia celu, dla jakiego dokonuje się analizy przedsięwzięcia pod kątem jego potencjalnego oddziaływania na środowisko. W kontekście powyższego, trafne są zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem niedostatki dokumentacji w tym istotnym aspekcie sprawy uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny przedsięwzięcia. Tym samym, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania w tej sprawie, a decyzja lokalizująca sporną inwestycję, wydana bez prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jest prawnie wadliwa. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić również należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 8 i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mającego polegać na braku zsumowania mocy poszczególnych anten instalowanych w ramach inwestycji objętej zaskarżoną decyzją oraz promieniowania pochodzącego z innych źródeł. Po pierwsze z akt sprawy nie wynika aby w sąsiedztwie zlokalizowana była inna stacja bazowa telefonii komórkowej, promieniowanie której mogłoby nakładać się z promieniowaniem projektowanej stacji i które należałoby uwzględnić. Skarżący również nie wskazuje takiego źródła promieniowania. Po wtóre planowana inwestycja obejmować ma montaż jednej anteny na każdym azymucie, a więc i tu nie zachodzi nakładanie się wiązek. Z tych względów Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji organów jako naruszających, w sposób istotny, przepisy prawa procesowego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.