II GSK 508/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1076/20 w sprawie ze skargi [A.] sp. z o.o. w D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 2 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1076/20, po rozpoznaniu skargi [A.] sp. z o. o. w D. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy, Inspektor) z [...] marca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego z naruszeniem przepisów ustawy o wyrobach budowlanych oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 22 sierpnia – 3 września 2018 r. u sprzedawcy [B.] sp. z o.o. w W. (dalej: sprzedawca, uczestnik) Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ pierwszej instancji) stwierdził nieprawidłowości w zakresie informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych (DWU) wyrobu budowlanego: rury dymowej ze stali czarnej Ø 130/250 mm, 2 mm (SPK-2,0) w ilości 11 szt. W konsekwencji organ wszczął postępowanie w sprawie zawiadamiając o tym producenta, tj. [A.] sp. z o.o. w D. (dalej: skarżąca, Spółka), który w odpowiedzi wskazał, że ww. wyroby zostały prawidłowo oznakowane i posiadają stosowne dokumenty. Skarżąca poinformowała także o zamiarze wycofania z obrotu wyrobu budowlanego. Decyzją z [...] października 2019 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 11 pkt 1, art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 32 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 266 ze zm.; dalej cyt. jako: u.w.b.) umorzył postępowanie w sprawie 11 sztuk rury dymowej ze stali czarnej Ø130/250 mm, 2 mm (SPK-2,0) z uwagi na wycofanie ich od sprzedawcy. W wyniku postępowania uzupełniającego organ pierwszej instancji ustalił, że 5 sztuk ww. wyrobu zostało wycofanych ze sprzedaży i zwróconych producentowi, a 6 szt. zostało sprzedanych przed datą zwrotu zakwestionowanej partii producentowi. Zaskarżoną decyzją Inspektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej cyt. jako: k.p.a.), w pkt 1 uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł, że podstawą prawną jest art. 32 pkt 2 i pkt 3 u.w.b., a w pkt 2 w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że skoro wyrób budowlany objęty postępowaniem został wycofany z obrotu, zasadnym było – w odniesieniu do 5 szt. ww. wyrobu – umorzenie postępowania na podstawie art. 32 pkt 2 u.w.b., natomiast co do 6 sztuk, które zostały sprzedane, konieczne było umorzenie postępowania na podstawie art. 32 pkt 3 ustawy, z uwagi na brak przedmiotu postępowania u sprzedawcy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie dopuszczalności wydania przez Inspektora rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu pierwszej instancji w zakresie przyjętej w niej podstawy prawnej, a w pozostałym zakresie utrzymującego ją w mocy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji weryfikuje zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia wydając jedno z orzeczeń przewidzianych w art. 138 k.p.a. Na tym etapie następuje także ocena prawidłowości rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonej decyzji, w tym zastosowanej podstawy prawnej. W ocenie WSA utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy co do przyjętego w niej rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym uchyleniu jej w zakresie wskazanej podstawy prawnej nie znajduje oparcia we wskazanym – jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji – art. 138 k.p.a., w szczególności w § 1 pkt 2. Sposoby załatwienia sprawy przez organ odwoławczy ujęte w tym przepisie dotyczą istoty sprawy, to jest zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, a nie innych jej elementów (w tym podstawy prawnej), których ewentualna konwalidacja na etapie odwoławczym powinna zostać dokonana, o ile nie pociąga za sobą konieczności zmiany rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji zaskarżonej, a nadto brak jest innych podstaw do jego zmiany, decyzja ta wówczas powinna zostać utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. WSA podkreślił, że przyjęte stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie spełnia także wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ – pomimo kwestionowania przez spółkę prawidłowości ustaleń w sprawie – uzasadnienie nie zawiera weryfikacji rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie przyjętej przez organ niezgodności wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi w u.w.b. Nie jest bowiem w tym przypadku wystarczające przywołanie przepisów prawa bez ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy i tym samym wyjaśnienie Spółce zasadności podejmowanego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien uniknąć zaistniałych w tym zakresie uchybień. Za niezasadny WSA uznał natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło również do naruszenia uprawnień strony przewidzianych w art. 10 k.p.a. W skardze kasacyjnej Inspektor zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy w związku z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2019 r. w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej i utrzymaniem tej decyzji w pozostałym zakresie naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji uchylenie decyzji GINB z [...] marca 2020 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 pkt 2 i 3 u.w.b. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej, pomimo ustalenia że wyrób budowlany został wycofany z obrotu zobowiązany był do podjęcia czynności w celu wyjaśnienia, czy i jakie niezgodności wyrobu budowlanego zaistniały, łącznie z odniesieniem się do zarzutów odwołania, a w konsekwencji uchylenie decyzji Inspektora z [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, w tym w szczególności wskazał, że organ odwoławczy przy rozpoznaniu sprawy kierował się wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, z której wynika obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie można było zarzucić organom zbędnej zwłoki, czy opieszałości. Inspektor wyjaśnił, że uchylenie decyzji w zakresie wskazania podstawy prawnej miało na celu jedynie korektę podstawy prawnej i wskazanie pominiętego przez organ pierwszej instancji art. 32 pkt 3 u.w.b. Skarżąca Spółka nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Inspektor złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżąca, w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA zupełnie nietrafny jest podniesiony przez Inspektora zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie skarga kasacyjna twierdzi, że WSA w Warszawie naruszył treść wskazanych przepisów, bowiem błędnie przyjął, że Inspektor nie mógł wydać w postępowaniu odwoławczym decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej z równoczesnym utrzymaniem tej decyzji w mocy w pozostałym zakresie, zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięcia, którym było umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego prowadzonego przez inspektora wojewódzkiego w zakresie u.w.b. Inspektor stoi na stanowisku, że skoro art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części, to tym samym uchylenie decyzji w części, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, może polegać na uchyleniu jej w zakresie podstawy prawnej orzekania i utrzymaniu w mocy samego rozstrzygnięcia. Stanowisko takie jest wadliwe. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji orzekł prawidłowo. Możliwość uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji w części oznacza, że organ drugiej instancji może tak orzekać tylko w zakresie przedmiotu objętego zaskarżoną decyzją. Inaczej rzecz ujmując, poprzez orzekanie w części nie można sanować wad formalnych, a więc m.in. wadliwie powołanej podstawy prawnej. Jeżeli w tym zakresie jest wada, to faktem oczywistym jest, że decyzja jest wadliwa, bo albo powołuje niewłaściwą podstawę, albo niepełną. Naprawienie takiego błędu w postępowaniu odwoławczym może polegać tylko na uchyleniu decyzji (w całości) i orzeczeniu merytorycznym, nawet wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pokrywałaby się z rozstrzygnięciem kontrolowanej decyzji. Przyjęcie innego rozwiązania jest niemożliwe na gruncie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który jednoznacznie wskazuje, że uchylenie decyzji w całości lub w części odnosi się do rozstrzygania danej sprawy, bo po uchyleniu organ ma rozstrzygnąć sprawę w całości lub części. Zatem uchylenie, bez względu na jego zakres, musi być wiązane z merytorycznym załatwieniem sprawy, a nie może być odnoszone do innych elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Warunki określone w tym przepisie, jeżeli nie zostały spełnione, to zawsze pociągają za sobą wadliwość całej decyzji. Oczywiście ten rodzaj wady może być naprawiony w postępowaniu odwoławczym przez uchylenie wadliwej decyzji i orzeczenie co do meritum. Z tych względów, rozpoznawany zarzut nie mógł być uwzględniony. Drugi z podniesionych zarzutów trafnie podnosi, że przedmiotem kontroli prowadzonej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja umarzająca postępowanie, zatem zakres kontroli sądowoadministracyjnej mógł odnosić się tylko do przesłanek określonych przepisem prawa materialnego. Natomiast w takim postępowaniu wymagania produktu budowlanego określone przepisami prawa mogą być przedmiotem badania, ale tylko wówczas, gdy umorzenie nastąpiłoby ze względu na dostosowanie produktu niespełniającego tych warunków do wymagań ustawowych. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występowała, bowiem podstawą umorzenia było wycofanie produktu z obrotu, a nie jego dostosowanie do warunków określonych prawem. Trafność tego zarzutu nie daje jednak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło ze względu na jej niezgodność z przepisami prawa, a więc wadę, która w sposób istotny wpływała na legalność i ważność decyzji. Nadto NSA wskazuje, że z treści art. 184 wynika, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu nawet wówczas, gdy sąd pierwszej instancji błędnie uzasadnia swoje rozstrzygnięcie. W przypadku rozpoznawanego zarzutu mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż kontrolowany wyrok jest zgodny z prawem, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, które odnosi się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji, gdy stan ten jest dostatecznie ustalony dla umorzenia postępowania. Zatem w ponownym postepowaniu organ jest obowiązany wydać decyzję zgodnie z art. 138 § 1k.pa., bez wyjaśniania zagadnień związanych ze spełnianiem przez produkt warunków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 in fine p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.