IV SA/Wa 1365/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ", "Kolegium") stwierdziło niedopuszczalność zażalenia S. S. (dalej: "skarżąca") na zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji, polegającej na zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej we wsi [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Burmistrz Miasta [...], w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja, pismem z [...] października 2019 r., wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia budowlanego, dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej we wsi [...] gm. [...]. Starosta [...] nie zajął w tym zakresie stanowiska. Pismem z [...] grudnia 2019 r. S. S. wniosła o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy uzgodnienia w przedmiocie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji Burmistrza [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Starosta [...] wydał na podstawie art. 217 k.p.a. zaświadczenie z [...] stycznia 2020 r., nr [...], w którym wskazał że po analizie stanu faktycznego oraz treści ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, jako organ uzgadniający realizację ww. inwestycji z zakresie ochrony gruntów rolnych, nie zajął w tym zakresie stanowiska. Na powyższe zaświadczenie potwierdzające milczące uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, zażalenie złożyła S. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia S. S. na zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...]. Zdaniem Kolegium, możliwość złożenia zażalenia dotyczy wyłącznie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, a nie na wydane zaświadczenie. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Ponadto skład orzekający Kolegium nie podziela stanowiska skarżącej, że podstawę prawną wydanego zaświadczenia powinien stanowić przepis art. 122f k.p.a. Również według Kolegium przepis art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293), nie może stanowić podstawy prawnej, z której wynikałoby, że niezajęcie stanowiska w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowi milczące załatwienie sprawy. Kolegium wskazało, że uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych jest w niniejszej sprawie dokonywane w toku prowadzonego przez Burmistrza Miasta [...] postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kwestia dokonania uzgodnienia w wyniku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający (tj. Starostę [...]), w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, nie stanowi milczącego załatwienia sprawy, kończącego postępowanie w sprawie. Sprawę stanowi bowiem ww. postępowanie Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, natomiast żaden przepis prawa nie przewiduje milczącego załatwienia tego typu spraw. Tego typu postępowania kończą się co do zasady wydawaniem decyzji lokalizacyjnej. Ponadto to nie strona (wnioskodawca) zwraca się do organu uzgadniającego o zajęcie stanowiska, lecz organ prowadzący postępowanie, którym w tym wypadku jest Burmistrz Miasta [...]. Organowi uzgadniającemu nie przysługuje też możliwość wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji na przedłożony projekt decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium, przepisy Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 122a i 122f nie mają zastosowania do uzgodnień prowadzonych w ramach postępowań w zakresie ustalenia warunków zabudowy i nie dotyczą zaświadczeń wydawanych przez organy uzgadniające działające w tego typu postępowaniach. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. wniosła S. S., w której zarzuciła organowi: - błędne zastosowanie jako podstawy jego wydania art. 217 k.p.a., podczas gdy prawidłowo organ winien zastosować art. 122f k.p.a.; - błędne przyjęcie, że milcząca zgoda organu, o której mowa w art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p") nie stanowi milczącego załatwienia sprawy; - wydanie zaświadczenia w niewłaściwej formie, bez wymaganej przepisem art. 122f § 1 k.p.a. formy postanowienia oraz braku pouczenia o możliwości złożenia zażalenia, to jest z naruszeniem art. 122f § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że w związku z tym, że Starosta [...] nie odpowiedział na wystąpienie Burmistrza [...] o uzgodnienie projektu decyzji, tym samym dokonał uzgodnienia decyzji przez milczącą akceptację. Zdaniem skarżącej, przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wskazuje na możliwość niedokonywania przez organ żadnego działania, a sam upływ czasu, czyli milczenie organu, wywoła określone skutki prawne. Stąd wniosek, że do milczącej zgody organu, przewidzianej cytowanym art. 53 ust. 5 u.p.z.p. znajdzie zastosowanie rozdział 8a k.p.a. odnośnie milczącego załatwienia sprawy, w tym przypadku postępowania uzgodnieniowego. Analiza przepisu art. 122a również taką tezę potwierdza. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2325, ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto wyjaśnić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przepisy Rozdziału 8a Działu II k.p.a., regulujące milczące załatwienie sprawy, nie miały w rozpatrywanym przypadku zastosowania. Przepis art. 122a § 1 k.p.a. w sposób wyraźny przewiduje, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Określenie "jeżeli przepis szczególny tak stanowi" należy rozumieć w ten sposób, że obowiązuje przepis szczególny, który organowi administracji publicznej przyznaje kompetencję do milczącego załatwienia sprawy. Przepis szczególny nie musi być sformułowany w ten sam sposób co przepis komentowany, tzn. że sprawa należąca do właściwości organu administracji publicznej "może być załatwiona milcząco", podobnie jak nie zawsze przepisy szczególne stanowią, że sprawę administracyjną załatwia się w formie decyzji administracyjnej. Ocena, czy przepis szczególny upoważnia do milczącego załatwienia sprawy, powinna być dokonywana z uwzględnieniem treści art. 122a § 2 k.p.a. Nie chodzi tu zatem o interpretację zachowania się werbalnego organu administracji publicznej jako milczącego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz o interpretację przepisu szczególnego, w kontekście dyrektywy interpretacyjnej, którą w tym zakresie stanowi art. 122a § 2 k.p.a. (zob. A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do art.122(a) Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Inaczej mówiąc, milczenie organu administracji publicznej należy interpretować nie tyle z uwzględnieniem społecznego kontekstu sytuacyjnego (faktycznego niezałatwienia sprawy pomimo upływu terminów przewidzianych przez ustawodawcę na wydanie rozstrzygnięcia), ile z uwzględnieniem przepisów, które wprost przewidują możliwość takiego milczącego załatwienia sprawy i wiążą z milczeniem organu określone skutki prawne. W myśl art. 122f § 1 i 2 k.p.a. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, przysługuje zażalenie. Warunkiem wydania zaświadczenia, obok wniosku strony, jest – wobec tego co powiedziano powyżej – skuteczne zastosowanie instytucji milczącego załatwienia sprawy, znajdującego swoje umocowanie nie tylko w przepisie proceduralnym (art. 122a k.p.a.), ale również w odpowiedniej regulacji materialnoprawnej. Taki przepis istnieje w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy potwierdza istnienie stanu prawnego, nie zaś stanu faktycznego. Stan prawny potwierdzony zaświadczeniem polega na tym, że z dniem wskazanym w zaświadczeniu organ administracji publicznej załatwił sprawę administracyjną w sposób milczący, uwzględniając w całości żądanie strony. W zaświadczeniu należy bowiem wskazać m.in. treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco. Treścią rozstrzygnięcia jest treść tożsama z żądaniem strony (ewentualnie treścią doprecyzowaną - art. 122c § 2). Przepis ten nie określa przesłanek ani trybu wydania postanowienia o wydaniu zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy lub o odmowie wydania takiego zaświadczenia. Niewątpliwe jest jedynie, że postanowienie wydaje się na wniosek strony i nie ma tu zastosowania art. 217 § 2, ponieważ strona, której sprawę załatwiono milcząco, może żądać wydania stosownego zaświadczenia bez konieczności wykazywania swojego interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu milczącego załatwienia sprawy ani też wskazywania przepisu prawa, który wymaga urzędowego potwierdzenia, że sprawa została załatwiona milcząco. Organ administracji publicznej nie może zatem odmówić wydania zaświadczenia na tej podstawie, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 217 § 2. Ponadto do dnia wejścia w życie art. 122f k.p.a. brak było regulacji prawnej, dotyczącej zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy. Jest to odrębna instytucja prawna od tej, którą zawarto w art. 217 k.p.a. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 października 2020 r., VI SA/Wa 1163/19, http/orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie wbrew stanowisku organu, przepisy te nie mogą być stosowane zamiennie. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Regulacja ta zawiera zatem odniesienie do możliwości załatwienia sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sposób bezdecyzyjny, na skutek upływu czasu, w którym sprawa dotycząca żądania wydania uzgodnienia powinna być załatwiona. Wobec powyższego należy uznać, że organ nietrafnie ocenił, że wniosek skarżącej dotyczący wydania opisanego wyżej zaświadczenia na podstawie art. 122f k.p.a. nie może zostać uwzględniony. W okolicznościach niniejszej sprawy bez wątpienia mamy do czynienia z instytucją jej milczącego załatwienia. Instytucja milczącego załatwienia sprawy, zwana też fikcją pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, jest bardzo korzystna dla strony wnoszącej o rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Tradycyjnie sprowadza się ona do tego, że po upływie określonego terminu na załatwienie sprawy przez organ, w przypadku braku reakcji organu jego bezczynności, sprawę uznaje się za załatwioną w sposób w całości uwzględniający żądanie strony. Jednakże sprawa może być załatwiona milcząco tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Regulacja wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ma więc charakter pomocniczy i ramowy, uzupełniający przepisy szczególne. Żeby znalazła zastosowanie, musi istnieć przepis szczególny, który będzie tak stanowił. Przepisy wprost wykluczają możliwość stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy w postępowaniach odwoławczych oraz w sprawach wszczętych w trybach nadzwyczajnych (np. przy uchylaniu zmianie i stwierdzaniu nieważności decyzji). Milczące załatwienie sprawy może być wykorzystane jedynie przed organem pierwszej instancji w postępowaniu zwyczajnym, o ile przepis szczególny na to zezwala. Skoro więc ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 53 ust. 5 przewiduje możliwość milczącego załatwienia sprawy, należy uznać, że Starosta [...] wydając zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2020 r. zastosował błędną podstawę prawną (art. 217 k.p.a.). Starosta w okolicznościach niniejszej sprawy powinien był zastosować art. 122f k.p.a. Ustawodawca stanowi z jednej strony, że daną sprawę organ rozstrzyga w jakiejś określonej formie mającej swój zewnętrzny wyraz np. decyzji administracyjnej czy postanowienia, ale również przewiduje, że organ może wyrazić swoje stanowisko, bez zastosowania owej formy, jedynie w wyniku upływu określonego czasu - wtedy z pewnością będą miały tu zastosowanie przepisy Działu II rozdziału 8a k.p.a. Przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wskazuje właśnie na możliwość niedokonywania przez organ żadnego działania, a sam upływ czasu, czyli milczenie organu, wywoła określone skutki prawne. Stąd wniosek, że do milczącej zgody organu przewidzianej cytowanym art. 53 ust. 5 u.p.z.p. znajdzie zastosowanie rozdział 8a k.p.a. odnośnie milczącego załatwienia sprawy, w tym przypadku postępowania uzgodnieniowego. Starosta [...], wydając zaświadczenie na podstawie art. 217 k.p.a. naruszył przepisy postępowania i uniemożliwił tym samym skarżącej wniesienie zażalenia, czego efektem było wydanie zaskarżonego postanowienia przez Kolegium o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Organ również błędnie przyjął, że sprawę stanowi postępowanie Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, natomiast żaden przepis prawa nie przewiduje milczącego załatwienia tego typu spraw. Ponadto, zdaniem organu, to nie strona (wnioskodawca) zwraca się do organu uzgadniającego o zajęcie stanowiska, lecz organ prowadzący postępowanie, którym w tym wypadku jest Burmistrz Miasta [...]. W odniesieniu do tego należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest samoistnym postępowaniem, któremu można przypisać inne atrybuty, niż postępowaniu uzgodnieniowemu. Jest to konstrukcja bliższa zaistniałemu stanowi faktycznemu, a zatem zgodnie z zasadą lex specialis, należy jej przypisać pierwszeństwo zastosowania. Nadto dyrektywą interpretacyjną, która powinien kierować się organ jest prawo strony do złożenia środka zaskarżenia, zgodnie z ogólną zasada wyrażoną w art. 15 k.p.a. Z kolei skarżąca, jako strona postępowania, ma interes prawny w wystąpieniu o zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy, mimo tego, że wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy wniósł Burmistrz Miasta [...]. Wobec powyższego Sąd uznał, że należy uchylić zaskarżone postanowienie, a Starosta [...], respektując przedstawioną ocenę prawną, którą na mocy art. 153 p.p.s.a. jest związany, powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia, w trybie art. 122 f k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się: kwota wpisu sądowego, w wysokości 100 zł.