VII SA/Wa 1380/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Ł. W. (dalej: "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ I instancji") z [...] marca 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny. W związku z pismem R. K. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] dokonali w dniu 18 sierpnia 2016 r. kontroli na nieruchomości - działce nr ew. [...] - przy ul. [...] w [...], stwierdzając istnienie budynku inwentarskiego o wymiarach 9,7 m x 7,5 m, który powstał bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Po wszczęciu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora Ł. W. obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu. Z uwagi na niedopełnienie nałożonych obowiązków, PINB - decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...] - nakazał rozbiórkę budynku inwentarskiego. PINB wskazał, że brak uzyskania pozwolenia na budowę potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] października 2016 r., znak: [...]. Ponadto stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. o warunkach zabudowy na terenie działki nr ew. [...] dla budynku gospodarczego nie dotyczy budynku inwentarskiego o wymiarach 9,7 m x 7,5 m. W dniu 9 listopada 2018 r., po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 4 października 2017 r. oraz 11 października 2018 r., PINB wystawił upomnienie wzywając inwestora do rozbiórki przedmiotowego budynku inwentarskiego o konstrukcji drewnianej, zgodnie z decyzją PINB z [...] maja 2017 r. - do dnia 31 grudnia 2018 r. Pismem z 27 lutego 2019 r. Ł. W. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z [...] maja 2017 r. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., PINB odmówił wznowienia postępowania. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., PINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez skarżącego na postanowienie tego organu z [...] maja 2019 r. Pismem z 14 lutego 2020 r., uzupełnionym pismem z 12 marca 2020 r., Ł. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] maja 2017 r. Po wszczęciu postępowania administracyjnego, WINB decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2017 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku inwentarskiego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 9,7 m x 7,5 m na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji, skarżący wniósł w terminie odwołanie. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji GINB wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, wydawanych w toku postępowania administracyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość stwierdzenia nieważności dotyczy więc decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., jako wyjątku od określonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy przywołał ustalenia czynności kontrolnych z 18 sierpnia 2016 r. i podkreślił, że zgodnie ze złożonym do protokołu oświadczeniem B. W. (ojca skarżącego), budynek inwentarski został wybudowany ok. 2014 r. GINB wskazał, że według art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Wyjaśnił, że żaden przepis ustawy nie przewiduje zwolnienia z ww. obowiązku w stosunku do budynku inwentarskiego o powierzchni zabudowy 72,75 m2 (9,7 m x 7,5 m). Zaznaczył ponadto, że właściciel nieruchomości nie przedłożył wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co potwierdził Starosta [...] pismem z [...] października 2016 r. Następnie, organ odwoławczy odwołał się do art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wskazując, że PINB postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 15 stycznia 2017 r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku uzyskania zaświadczenia lub posiadania decyzji o warunkach zabudowy: 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, wykonanego przez projektanta o odpowiednich uprawnieniach budowlanych oraz zaświadczenia o posiadaniu przez projektanta wpisu na listę właściwej izby samorządu zawodowego, 3) oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, 4) zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB podniósł, że podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 18 sierpnia 2016 r. stwierdzono, że na działce nr ew. [...] znajduje się kilka obiektów, w tym m.in. sporny budynek inwentarski, który posadowiono na części działki nr ew. [...] nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wyjaśnił, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] pismem z [...] marca 2017 r., znak: [...], poinformował PINB, że decyzją z [...] lutego 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...], jednak powyższa decyzja obejmowała budowę budynku gospodarczego, nie zaś budynku inwentarskiego. GINB wskazał, że skarżący nie uzyskał decyzji niezbędnej do kontynuowania procedury legalizacji budynku inwentarskiego a także nie przedłożył pozostałych dokumentów określonych w postanowieniu PINB z [...] grudnia 2016 r. Zdaniem GINB, prawidłowo więc PINB decyzją z [...] maja 2017 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku inwentarskiego. Podniósł, że wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, jednakże w przypadku, gdy postępowanie to nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi) albo też sam inwestor (właściciel) nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi wymaganych dokumentów), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki. Podkreślił ponadto, że wydana w sprawie decyzja nie narusza prawa, skoro zobowiązany nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, co obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wobec powyższego, w ocenie GINB, ww. decyzja PINB z [...] maja 2017 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez PINB art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego organ odwoławczy podkreślił, że ww. przepis dotyczący wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Tym samym nie mógł znaleźć zastosowania do budynku inwentarskiego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 9,7 m x 7,5 m, bowiem nie jest on wiatą i ma powierzchnię o niemal 50% przekraczającą 50 m2. GINB stwierdził, że skarżący wskazał w odwołaniu, iż przedłożył dokumenty wymagane przez PINB postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższa decyzja (jak wcześniej wskazywano) obejmowała jednak budowę budynku gospodarczego, również znajdującego się na działce nr [...], nie zaś spornego budynku inwentarskiego. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący nie przedłożył przede wszystkim projektu budowlanego, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli dokumentów wymaganych przez PINB postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a tym samym nie był zainteresowany kontynuowaniem postępowania legalizacyjnego. Skargę na decyzję GINB z [...] czerwca 2020 r. złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając skargę jej autor przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz poddał w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. W jego ocenie postanowienia pokontrolne są sprzeczne z ustaleniami czynności kontrolnych z 9 listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r. wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...], nakazującej rozbiórkę budynku inwentarskiego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 9,7 m x 7,5 m na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Niniejsza sprawa sprowadza się do oceny, czy prawidłowym było uznanie, że nakazano rozbiórkę wyżej opisanego obiektu inwentarskiego, a tym samym ocena czy kontrolowany akt nie jest dotknięty żadną z wad kwalifikowanych uregulowanych art.156 § 1 k.p.a. Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r.), zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Co istotne także, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia. Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być więc podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r. jest prawidłowa. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, decyzja ta została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji, organ ten (opierając się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu zwykłym) słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja z dnia [...] maja 2017 r. nakazującą rozbiórkę budynku inwentarskiego wybudowanego bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą nieważności, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB weryfikował decyzję PINB wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, tj. w dniu [...] maja 2017 r. W postępowaniu ustalono, że podczas czynności kontrolnych w dniu [...] sierpnia 2016 r. na działce nr ew. [...] - przy ul. [...] w [...] stwierdzono istnienie budynku inwentarskiego o wymiarach 9,7 m x 7,5 m, który powstał bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W konsekwencji, PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu. W ocenie Sądu, prawidłowo GINB stwierdził, że dokonano prawidłowej kwalifikacji obiektu, a ustalenia musiały skutkować uruchomieniem procedury legalizacyjnej uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego. W myśl wskazanego przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji), organ nadzoru budowlanego nakazywał, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 cytowanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem – organ nadzoru budowlanego wstrzymywał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustalano wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładano obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosowało się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Na podstawie ust. 4 ww. przepisu, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, zastosowanie znajdował przepis ust. 1. Z powyższego wynika, iż organ przed zastosowaniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązany był ustalić, czy obiekt nadaje się do zalegalizowania. W niniejszej sprawie organy orzekające w postępowaniu zwykłym prawidłowo wskazały na możliwość legalizacji obiektu czego wyrazem było postanowienie PINB z [...] grudnia 2016 r. nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji. Nie przedłożenie ich przez skarżącego skutkowało wydaniem decyzji w przedmiocie rozbiórki. W konsekwencji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procesowych wobec nie przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego co do charakteru obiektu i daty jego realizacji. Akta postępowania zwykłego wskazują bowiem na to, iż w takim w zakresie w jakim było to niezbędne, ustalenia zostały poczynione i znajdują one odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, stan faktyczny i prawny sprawy nie pozwala stwierdzić, aby badana decyzja dotknięta była wadą nieważności, w tym – aby została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja GINB nie narusza prawa. Z tych przyczyn Sąd przyjął, że skarga jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.