II SA/Wa 1547/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga U. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. (data wpływu do organu – [...] maja 2017 r.) U. S. (zwany dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa). W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawczyni opisała przebieg swojej służby. Wskazała, że służbę w Policji pełniła rzetelnie, z poświęceniem swojego życia i czasu dla rodziny. W związku z wyjazdem jej matki do Stanów Zjednoczonych Ameryki, została zwolniona ze służby w dniu [...] stycznia 1988 r., przez ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych gen. Czesława Kiszczaka. Podała dalej, że w dniu 1 września 1991 r. po zmianach ustrojowych została przyjęta do służby w Policji, gdzie wielokrotnie otrzymywała nagrody pieniężne i inne wyróżnienia za wzorową służbę. Podniosła, że nigdy nie dokonała jakiegokolwiek przestępstwa. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu podjętej decyzji Minister wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] stycznia 2009 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] czerwca 1978 r. do dnia [...] stycznia 1988 r., tj. przez okres 9 lat i 8 miesięcy. Całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 27 lat i 1 miesiąc (od dnia [...] czerwca 1978 r. do dnia [...] stycznia 1988 r. i od dnia [...] września 1991 r. do dnia [...] stycznia 2009 r.). Stwierdził, że w sytuacji, w której wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 9 lat i 8 miesięcy, co stanowi około 36 % ogółu jej służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka do odmowy wyłączenia stosowania przepisów nie została spełniona. W zaistniałej sytuacji organ nie był władny zastosować uprawnienia, wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, iż większa część służby pełnionej przez skarżącą, realizowana była na rzecz totalitarnego państwa. Powołana w ww. przepisie przesłanka krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odnosi się zarówno do długości okresu służby, pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Ponieważ-jak wskazano powyżej - obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadne jest odmówienie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze złożonej na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uznanie w wyroku jej uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że spełnia wszystkie przesłanki do wyłączenia wobec niej stosowania represyjnego przepisu art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, określone w jej art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, co wykazała w postępowaniu przed organem. Uważa, że nieprawidłowa interpretacja i odmowa zastosowania właściwych przepisów prawnych w jej sprawie doprowadziły do wydania przez Ministra krzywdzącej ją decyzji. Doszło do obniżenia jej świadczenia w stosunku rocznym na kwotę 37.523,88 zł brutto w roku 2017 i doprowadziło do znacznego pogorszenia poziomu życia jej oraz rodziny. Skarżąca podała, że w dniu [...] stycznia 1988 r. została zwolniona ze służby w policji przez ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych gen. Czesława Kiszczaka, w związku z pobytem matki w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Od [...] października 1990 r. podjęła ponownie pracę w Policji jako pracownik cywilny, a od dnia [...] września 1991 r., po przejściu wymaganej procedury, została ponownie funkcjonariuszem Policji Przepracowała na etacie policyjnym 17 lat i 5 miesięcy. Uważa, że w związku z zatrudnieniem jej po zmianach ustrojowych na nowych warunkach w charakterze funkcjonariusza Policji, przysługuje jej emerytura naliczona na nowo za okres służby. Zdaniem skarżącej, jej emerytura za okres 1 października 1990 r. do 31 stycznia 2009 r. powinna być naliczona na nowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga była zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle przywołanej wyżej treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy co powoduje, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, zaś decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego winna spełniać wymogi dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10). Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd sprowadza się do oceny, czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja podjęta została bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, zaś przesłanki zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zostały omówione bez odniesienia do konkretnego przypadku skarżącej. W każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, 77 §. 1, art. 80 oraz 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie – zdaniem Sądu – miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Organ administracji trafnie scharakteryzował uwarunkowania formalne sprawy, w tym przywołał treść stosownych regulacji normatywnych oraz właściwy sposób ich rozumienia, według zasad wykładni językowej. W szczególności wyjaśnił, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdza jednak, że organ nie odniósł prawidłowo tych rozważań do konkretnego przypadku skarżącej i opisywanej przez nią sytuacji zwolnienia jej ze służby w dniu 22.01.1988 roku na podstawie art. 16 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 31.07.1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej PRL, tj. z powołaniem się na przesłankę "ważnego interesu służby"(vide: wyciąg z rozkazu personalnego nr 0179 w aktach sprawy). Zdaniem Skarżącej, zwolnienie to w istocie nastąpiło z uwagi na wyjazd jej matki do USA, co skutkuje koniecznością stwierdzenia, że skarżąca została już wiele lat temu "ukarana" i zwolniona ze służby, a obecnie dolicza jej się ten okres do okresu służby dla totalitarnego ustroju, co byłoby swego rodzaju paradoksem. W dniu 1 września 1991 r., po zmianach ustrojowych, została ponownie (na nowo) przyjęta do służby w Policji, gdzie wielokrotnie otrzymywała nagrody pieniężne i inne wyróżnienia za wzorową służbę. Z pisma IPN, tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 1 czerwca 1978 r. do dnia 31 stycznia 1988 r., tj. przez okres 9 lat i 8 miesięcy. Jest to dokładnie ten czas, po którym skarżąca została zwolniona ze służby. Sąd ma zatem uzasadnione wątpliwości, czy w wyjątkowym przypadku, jakim jest przypadek skarżącej, można na podstawie tego właśnie okresu uznać staż służby dla totalitarnego ustroju, za uprawniający do pozbawienia skarżącej świadczeń w dotychczasowym wymiarze. Po zmianie ustroju, skarżąca została na nowo zatrudniona od dnia 1 września 1991 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. Sąd uznał, że sprawa skarżącej musi być zatem ponownie wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.