II SA/Bd 667/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. J. i S. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. [...] (dz. nr [...] w obr. [...]) w [...] wraz z wewnętrzną instalacją wod.-kan., c.o., elektryczną i wentylacją hybrydową, zewnętrzną instalacją elektryczną, kanalizacją sanitarną i deszczowa oraz wewnętrznym układem drogowym i miejscami parkingowymi. Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania B. i S. J. od powyższej decyzji, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że działki na których ma być usytuowany przedmiotowy budynek są długie i dość wąskie, w najszerszym miejscu ich szerokość sięga [...] m, a średnia szerokość wynosi od [...] m, co w znacznym stopniu ogranicza ich zagospodarowanie, szczególnie, że dostęp do drogi publicznej jest możliwy jedynie od strony jej krótszej granicy. Wobec powyższego w ocenie Wojewody odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186) stanowi przypadek szczególnie uzasadniony. Zmniejszenie gabarytów budynku nie miałoby wpływu na jego usytuowanie w stosunku do działki odwołujących, przylegającej do dłuższej granicy działki inwestycyjnej. Ponadto uwzględniając szerokość działki, zachowanie odległości od stanowisk postojowych nie mniejszej niż 20m od budynku zamieszkania zbiorowego nadal nie byłoby możliwe, ponieważ projektowany budynek musiałby mieć szerokość kilku metrów. Zaprojektowanie takiego budynku stałoby w jawnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z przepisu art. 5 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do twierdzeń odwołujących o błędnie ustalonej przez organ I instancji liczbie miejsc parkingowych znajdujących się na ich działce, Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 1997 r, nr [...] zezwalał na budowę jedynie [...] miejsc postojowych, nie zaś [...] czy [...] miejsc postojowych, które zamiennie wskazują odwołujący. Na podstawie tej decyzji oparto wniosek o odstępstwo, ponieważ taka liczba miejsc powinna znajdować się legalnie na działce odwołujących się. Wojewoda nie podzielił twierdzeń skarżących, że miejsca przeznaczone na komis samochodowy są tożsame z miejscami parkingowymi. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że odległość 20 m od budynku mieszkalnego, objęta udzielonym odstępstwem, dotyczy liczby miejsc większej niż 60, zatem to, czy wydzielonych stanowisk parkingowych jest [...] czy [...] nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił przy tym opnie organu I instancji, że przy ocenie powyższego stanu rzeczy należy wziąć pod uwagę, które miejsca bezpośrednio oddziałują na nieruchomość. W ocenie Wojewody bliskość parkingu będzie zwiększała atrakcyjność planowanego budynku wielorodzinnego i jednocześnie będzie stanowiła szansę biznesowa dla odwołujących się. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że spełnione zostały wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 Prawa budowlanego, uzasadniające udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Wszystkie zarzuty odwołujących okazały się zaś nietrafne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję S. J. i B. J. zarzucili: 1) naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. z uwagi na to, że organy były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tut. Sadu – sygn. akt II SA/Bd 348/17, 2) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji, jego wybiórczą ocenę, brak uzasadnienia od norm usytuowania budynku i brak ustalenia czy inwestycja nie wpłynie negatywnie na działki sąsiednie, 3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu oględzin nieruchomości skarżących na okoliczność ustalenia faktycznej ilości miejsc parkingowych; 4) naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez wydanie postanowienia z dnia [...].2019 r. udzielającego zgody na odstępstwo od ww. przepisów, wskutek bezzasadnego przyjęcia, że w stanie faktycznym istnieje przypadek szczególnie uzasadniony, a także bez zbadania czy to odstępstwo nie powoduje zagrożenia dla ludzi i bezpieczeństwa mienia; 5) naruszenie art. 64 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że obie skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli przez tut. Sąd była legalność decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, c.o., elektryczną i wentylacją hybrydową, zewnętrzną instalacją elektryczną, kanalizacją sanitarną i deszczową oraz wewnętrznym układem drogowym i miejscami parkingowymi. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego niezastosowania się przez organy obu instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 7 czerwca 2017 r., w sprawie o sygn. II SA/Bd 348/17. Wskazane wyżej orzeczenie Sądu wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie zostało wydane w tej samej sprawie co niniejsza, z uwagi na istotne różnice w stanie faktycznym sprawy. Jak słusznie zwraca uwagę inwestor, w sprawie zakończonej wyrokiem tut. Sądu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 348/17, istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie Sądu było sąsiedztwo stacji LPG z naziemnymi zbiornikami z gazem płynnym, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], obręb [...], które powodowało znaczne ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości. W związku ze zmianą stanu faktycznego i likwidacją przedmiotowej stacji, inwestor złożył w dniu [...] 2019 r. kolejny wniosek o pozwolenie na budowę, w oparciu o który wszczęto przedmiotowe postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że nie zachodzi tożsamość między powyższymi sprawami, a tym samym zarzut skarżących jest całkowicie chybiony. Kwestionowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186), a zgodnie z brzmieniem którego, obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4. wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z ust. 4 –w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zatem wynika z powyższego, sprawa o pozwolenie na budowę ma precyzyjnie wyznaczone granice faktyczne i prawne, a decyzja w tej sprawie nosi znamiona aktu związanego - organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych w przepisach wymagań. Zarzuty skarżących koncentrują się wokół zasadności udzielenia postanowieniem z dnia [...] 2019 r., [...] przez Prezydenta Miasta [...] zgody na odstępstwo od przepisów § 19 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015, poz. 1422; ze zm.-dalej jako rozporządzenie), polegającej na wykonaniu okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanej budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w odległości [...] m od parkingu usytuowanego na działce o nr [...]. Zdaniem skarżących nie zachodził okoliczności uzasadniające udzielenie takiej zgody, nie zbadano też czy odstępstwo to nie spowoduje zagrożenia życia ludzi i bezpieczeństwa mienia, a także nie przeprowadzono oględzin nieruchomości skarżących w celu ustalenia faktycznej ilość miejsc parkingowych. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać, należy, że nie istniały okoliczności w sprawie uzasadniające potrzebę przeprowadzenia oględzin nieruchomości skarżących. Ustalając liczbę miejsc postojowych na nieruchomości należącej do skarżących organ administracji nie może bowiem kierować się tym, ile faktycznie skarżący mają urządzonych miejsc parkingowych na nieruchomości, ale powinien mieć na uwadze treść decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 1997 r. o pozwoleniu na budowę parkingu strzeżonego, której integralny element stanowił projekt budowlany przewidujący budowę 82 miejsc postojowych. Zwrócić należy przy tym uwagę, że z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia wynika, że w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych odległość stanowisk postojowych powinna być nie mniejsza niż 20 m. Oznacza to, że nawet gdyby strona skarżąca dysponowała pozwoleniem na budowę parkingu ze [...] miejscami postojowymi, to i tak nie zmieniałaby się minimalna dopuszczalna odległość miejsc postojowych od okien planowanego budynku. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust.1 pkt 1 lit. c cyt. rozporządzenia, albowiem prawidłowo udzielono zgody na odstępstwo, umożliwiające wykonanie okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym obiekcie w odległości 5,86 m od parkingu usytuowanego na działce o nr ew. 20/2. Podkreślić przy tym należy, że zgoda taka została wydana po uzyskaniu upoważnienia od Ministra Inwestycji i Rozwoju. Zgodnie z przywołanym art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Jak wynika z treści cytowanego przepisu, główną przesłanką udzielenia odstępstwa jest zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Szczególność tego przypadku nie może być utożsamiona tylko z wolą inwestora czy też właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki "szczególnie uzasadniony przypadek", należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, które powinny jej dokonać w oparciu o analizę materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowania nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a nadto w oparciu o ocenę proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej. Organy administracji muszą przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane, każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, co obejmuje poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 4 ustawy Prawo budowlane). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 1353/17, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., to nie interesy prywatne, będące pod ochroną prawa prywatnego (cywilnego), lecz publiczno-prywatne, leżące również w sferze prawa publicznego. Organ administracji publicznej nie rozstrzyga zatem w tym zakresie kwestii o charakterze cywilnoprawnym należących do właściwości sądów powszechnych. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Należy dokonać w tym zakresie wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza ono uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1090/05; 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11, CBOSA). Zdaniem Sądu, organy obu instancji wykazały w przedmiotowej sprawie, że zachodzą szczególne okoliczności do zastosowania odstępstwa od przepisów regulujących odległość miejsc postojowych od okien budynków. Zwróciły bowiem uwagę na to, że działka inwestycyjna jest długa i wąska (średnia szerokość wynosi ok [...]) i bez zastosowania odstępstwa od § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c, znacznie ograniczone są możliwości zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, a powstanie budynku wielorodzinnego jest niemożliwe – mimo że to właśnie pod budownictwo wielorodzinne przeznaczony jest przedmiotowy teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zastrzeżeń Sądu nie budzą przy tym ustalenia organów, że powyższe odstępstwo nie będzie powodowało zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Strona skarżąca powołując się na ochronę własnych interesów nie wskazała w jaki sposób planowana inwestycja miałaby ograniczyć jej możliwość zabudowy działki. W ocenie Sądu analiza akt kontrolowanej sprawy, dokonana przez pryzmat uregulowań zawartych w art. 35 ust. 1, w art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie pozostawia wątpliwości, co do tego, iż wymagania określone w ww. przepisach – niezbędne do wydania pozwolenia na budowę – zostały przez inwestora spełnione. Ponieważ inwestor spełnił wymogi będące przedmiotem oceny organu administracji wynikającej z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlana, brak było podstaw prawnych do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Działając także z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.