II OSK 693/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 875/18 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 4 czerwca 2018 r. nr KO.411.724-725.2018 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., II SA/Bd 875/18, w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej SKO) z dnia 4 czerwca 2018 r. w przedmiocie warunków zabudowy; w pkt 1, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Rypin z 5 kwietnia 2018 r.; a w pkt 2, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd wskazał, że z uchybieniem przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588; dalej "rozporządzenie") organ zaakceptował pominięcie w analizie działek zabudowanych garażami samochodowymi. Znaczne skupisko takich działek (kilkadziesiąt) występuje w północnej części obszaru analizowanego (działki o numerach od [...] i wyższych oraz [...] i wyższych). Słusznie - zdaniem Sądu - zauważono w analizie, że działki te są o tyle specyficzne, że wskaźnik powierzchni zabudowy każdej z nich wynosi 100%. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą do zupełnego pominięcia zabudowy znajdujących się na ww. działkach w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie bowiem cechy jak: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), jak też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przypadku istnienia uskoku na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 3 rozporządzenia) wyznacza się w oparciu o średnią wielkości danej cechy w obszarze analizowanym. Możliwe jest wprawdzie odstąpienie od tak określonej wielkości danej cechy (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia), ale żaden przepis rozporządzenia nie zwalnia w takim przypadku z wcześniejszego określenia samej średniej wielkości danej cechy w obszarze analizowanym. Słuszna jest uwaga zawarta w analizie, iż uwzględnienie ww. działek zabudowanych garażami przy wyliczeniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, znacznie podwyższyłoby ten wskaźnik. Okoliczność tę można zaakceptować jako argument dla odstąpienia od wyliczonej średniej przy określeniu tegoż wskaźnika dla planowanej inwestycji. Brak jednak przepisu prawa, który pozwoliłby uznać tę okoliczność jako podstawę zupełnego pominięcia ww. działek przy wyliczeniu średniej dla ww. wskaźnika, jak i dla innych wskaźników, tj. szerokości elewacji frontowej i średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Znajdująca się w aktach analiza urbanistyczna, sporządzona z naruszeniem ww. przepisów poprzez wyłączenie aʼpriori z jej obszaru działek zabudowanych garażami, nie mogła stanowić podstawy do dokonania przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła D. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm), poprzez brak wskazania sposobu lokalizacji i przewidzianej liczby miejsc parkingowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć przede wszystkim trzeba, że zaskarżonym wyrokiem uwzględniono skargę wniesioną przez skarżącą kasacyjnie i uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższe sprawia, że przedmiotowa sprawa będzie ponownie – od początku – rozpoznana w postępowaniu administracyjnym. Podjęta zaś decyzja – aby mogła zostać uznana za zgodną z prawem – będzie musiała uwzględniać wszystkie niezbędne wymogi. Opierać się przy tym musi na prawidłowo przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Sąd I instancji – kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji – stwierdził, że – podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji – została ona oparta na wadliwie przeprowadzonej analizie i z tego powodu decyzje te uchylił. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje powyższego. Zarzuca jedynie, że WSA nie wskazał sposobu lokalizacji i przewidzianej liczby miejsc parkingowych, uważając, że z tego powodu zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzut ten nie jest zasadny. Podkreślić należy, że sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, jednak nie rozstrzygają spraw administracyjnych za organy. Nie mają więc obowiązku ustosunkowywania się do wszystkich okoliczności podlegających wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w danej sprawie. To, że sąd administracyjny uchylając zaskarżony akt nie odnosi się do niektórych kwestii nie oznacza, że organ rozpoznając sprawę nie będzie tych kwestii rozstrzygał. Przeciwnie – obowiązkiem organu jest należyte wyjaśnienie i rozstrzygnięcie wszystkich mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, niezależnie od tego, czy sąd do nich się odnosił, czy je pominął. W realiach niniejszej sprawy – skoro podstawą uchylenia decyzji były wadliwości przeprowadzonej analizy urbanistycznej, to odnoszenie się przez WSA do dalej idących kwestii było przedwczesne. Dopiero bowiem po prawidłowo przeprowadzonej analizie organ będzie mógł należycie rozstrzygnąć całą sprawę, w tym kwestię lokalizacji i liczby miejsc parkingowych. Oczekiwanie, że wcześniej uczyni to Sąd, nie jest uprawnione, gdyż – jak już wyżej zaznaczono – rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej należy do organu, a nie sądu administracyjnego. WSA nie naruszył zatem art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.