II OSK 1139/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w Oławie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 339/20 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w Oławie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 maja 2020 r. nr IF-O.7840.328.2019.MZ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. F. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 339/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w Oławie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 21 maja 2020 r. nr IF-O.7840.328.2019.MZ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Oławski decyzją z dnia 30 maja 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. F. pozwolenia na budowę ogólnodostępnej stacji paliw z dwoma podziemnymi zbiornikami paliw wraz z instalacją technologii paliwowej i wiatą nad stanowiskami dystrybucji, automatyczną myjnią samochodową oraz przybudowanym do pawilonu kontenerem śmietnika, podziemnym zbiornikiem LPG, dwóch stanowisk kompresor-odkurzacz, budowę pylonu cenowego budowę dróg wewnętrznych, placów wewnętrznych, miejsc postojowych, zewnętrznej instalacji wody, kanalizacji deszczowej wraz z układem podczyszczającym i zbiornikiem rozsączającym, zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, instalacji elektrycznej zasilania, oświetlenia i sterowania, instalacji uziemiającej w [...] na działce nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w Oławie. Wojewoda Dolnośląski zaskarżoną w sprawie decyzją umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, bowiem wnoszący odwołanie Zarząd Dróg nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że Zarząd Dróg powołał się na oddziaływanie planowanej inwestycji na znajdujące się w jego zarządzie działki drogowe nr [...] i nr [...]. Organ stwierdził, że w zakresie planowanej inwestycji nie przewidziano wykonania zjazdu na działkę nr [...], przeznaczoną pod drogę gminną – ul. [...]. W części rysunkowej projektu budowlanego przewidziano jedynie utwardzenie, które mogłoby w przyszłości ułatwić dostęp do drogi gminnej. Odnosząc się natomiast do stanowiska Zarządu Dróg, zgodnie z którym terenem niezbędnym dla inwestora do wykonania zjazdu na drogę wojewódzką nr [...] jest część działki nr [...], organ podkreślił, że interes prawny Zarządu Dróg ma w tym zakresie charakter jedynie hipotetyczny. Zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje zjazdu na drogę wojewódzką, samo jej wydanie nie spowoduje powstania ograniczeń w korzystaniu z tej nieruchomości. Na podstawie ww. decyzji inwestor może zbudować stację paliw, ale by można ją było użytkować, będzie musiał zrealizować zjazd na drogę wojewódzką nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i nast. k.p.a. oraz art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1196 ze zm.) , a ponadto art. 138 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że nie jest stroną postępowania, podczas gdy budowa inwestycji wymaga wykonania zjazdu na drogę publiczną, co wymagać będzie ingerencji we własność nieruchomości gminnej znajdującej się w zarządzie skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenia organu odwoławczego co do posiadania przez Zarząd Dróg prawa do władania nieruchomością leżącą w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji były prawidłowe. Zakres projektu budowlanego nie dotyczył działek nr [...] i [...]. Okoliczność, że objęta pozwolenie na budowę stacja paliw, aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie, będzie wymagała skomunikowania z drogą publiczną poprzez wykonanie zjazdu, jest jedynie zdarzeniem, które może wystąpić w przyszłości. Interesu prawnego skarżący nie może wywodzić również z przysługującego mu władztwa administracyjnego w zakresie wyrażania zgody na lokalizację zjazdów na drogi gminne. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że organ odwoławczy powinien zweryfikować, czy odwołanie nie zostało wniesione również w imieniu Gminy Miasto Oława. Skargę kasacyjną złożył Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w Oławie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 i art. 35 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że miało miejsce naruszenie naczelnych zasad postępowania wyrażające się w pominięciu faktu, że nie zapewniono stronie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu, pomimo że posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 Prawa budowlanego ze względu na oddziaływanie obszaru inwestycji na działkę miejską poprzez to, że inwestycja objęta wnioskiem swoim zakresem obejmuje również dostęp do zjazdu – drogi gminnej, zgodnie z Planem sytuacyjnym dróg w projekcie budowlanym; 2. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 28 i art. 35 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że miało miejsce naruszenie naczelnych zasad postępowania wyrażające się w pominięciu faktu, że nie zapewniona stronie w postaci Miasta Oława (właścicielowi drogi gminnej) możliwości udziału w postępowaniu, w tym możliwości złożenia wniosków dowodowych i zakreślenia stronie terminu w trybie art. 10 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia obowiązku organu w zakresie zakreślenia stronie terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym i do złożenia wniosków i zastrzeżeń przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co prowadzi do wniosku, że organ zlekceważył rażąco uprawnienia strony w zakresie prawa do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia, pomimo że organ był świadomy takiego obowiązku, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, która w pkt 4 pouczenia jako stronę wskazuje Miasto Oława; 3. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz art. 28 i art. 35 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że miało miejsce naruszenie naczelnych zasad postępowania wyrażające się w pominięciu faktu, że nie zapewniona stronie skarżącej – Zarządowi Dróg Miejskiej i Zieleni w Oławie (zarządcy drogi gminnej) możliwości udziału w postępowaniu, w tym możliwości złożenia wniosków dowodowych i zakreślenia stronie terminu w trybie art. 10 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia obowiązku organu w zakresie zakreślenia stronie terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym i do złożenia wniosków i zastrzeżeń przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co prowadzi do wniosku, że organ zlekceważył rażąco uprawnienia strony w zakresie prawa do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia, pomimo że organ był świadomy takiego obowiązku, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, która w pkt 5 pouczenia jako stronę wskazuje skarżącego; 4. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że budowa inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, tj. stacji paliw, wymaga wykonania zjazdu na drogę publiczną i bez względu na to, czy odbywać się to będzie przez działkę Miasta Oława nr [...] czy działkę Miasta Oława nr [...], to w obu przypadkach wymaga to ingerencji w działkę Miasta Oława, która znajduje się pod zarządem skarżącego, wobec czego skarżący był stroną w postępowaniu, a fakt, że pozwolenie nie obejmuje zjazdu nie oznacza, że interes prawny skarżącego jest hipotetyczny, bowiem inwestycja musi mieć połączenie z drogą publiczną, co wymaga w każdym przypadku ingerencji w działkę podległą skarżącemu, co zresztą przyznaje sam Wojewoda w swojej decyzji, z związku z czym interes prawny skarżącego uznać należy za aktualny i skonkretyzowany; 5. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 138 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy nie zbadał i nie podjął czynności wyjaśniających, czy odwołanie zostało złożone przez Miasto Oławę, choć było to jego obowiązkiem, co oznacza, że popełniony został błąd proceduralny mający wpływ na wynik postępowania, który należało wyjaśnić na etapie postępowania sądowego poprzez rozstrzygnięcie, czy odwołanie zostało złożone przez Miasto Oława, ewentualnie w przypadku uznania, że to organ ma dokonać tego wyjaśnienia, wówczas również niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie organ uzna postępowanie odwoławcze za zakończone ze względu na treści wyroku. W uzasadnieniu wskazano, że wpływ projektowanej inwestycji na działkę Miasta Oława i na drogę pozostającą w zarządzie skarżącego istnieje choćby w postaci dojść, dojazdów, zjazdu, zabudowania działki w tych celach, powstanie (zwiększenia) ruchu komunikacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. F. (inwestor) wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie inwestora brak jest usprawiedliwionych podstaw do uznania strony skarżącej jak i Miasta Oława za strony postępowania tylko z tego powodu, że inwestycja sąsiaduje z działką drogową gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji strony skarżącej kasacyjnie do złożenia odwołania od decyzji Starosty Oławskiego z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr [...] w [...]. Stanowisko swoje Zarząd Dróg opiera na fakcie, że Gmina Oława jest właścicielem działek drogowych nr [...] i nr [...], które są w zarządzie tej jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i organu odwoławczego co do tego, że Zarządowi Dróg Miejskich i Zieleni w Oławie nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Okoliczność, że inwestycja jest położona przy drodze gminnej nie może sama w sobie stanowić podstawy do przyznania gminie (a co za tym idzie jednostce organizacyjnej gminy sprawującej zarząd drogami) statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie takiej podstawy nie może stanowić fakt, że realizacja inwestycji może wiązać się z koniecznością zapewnienia dostępu do takiej drogi. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Jednak pamiętać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11 i 11a tej ustawy budowa zjazdów z dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych nie wymaga pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie projekt budowlany nie obejmuje ani zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], ani zjazdu z drogi gminnej – ul. [...] (zgodnie z treścią projektu – budowa zjazdu została wyłączona do odrębnego opracowania). Już z tego względu nie są zasadne argumenty strony skarżącej kasacyjnie, że budowa zjazdu na drogę publiczną – czy to drogę wojewódzką nr [...], czy drogę gminną – ul. [...] – spowoduje ingerencję w działki gminne. Budowa zjazdu nie jest objęta przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Ponadto, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (który nie ma znaczenia w sprawie). Zatem w sytuacji realizacji zjazdu na drogę publiczną gminną ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Gmina posiada wobec tego możliwość ochrony swoich praw przysługujących jej jako właścicielowi drogi. Podkreślić przy tym należy, że ta forma ochrony interesów jednostki (działanie w sferze imperium) jest dominująca. Powierzenie właściwości do orzekania w danym przedmiocie powoduje, że dana jednostka traci prawo występowania w postępowaniu jako strona (por. uchwała z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, uchwała z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, a także wyrok NSA z 6 października 2021 r. II OSK 230/21, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., II OSK 2680/15). W rozpoznawanej sprawie inwestycja ma być skomunikowana z drogą publiczną wojewódzką nr [...], a nie drogą gminną - ul. [...]. Gdyby jednak - jak wskazuje na to skarżąca - inwestycja miała być skomunikowana również poprzez działkę nr [...] (inwestor wskazuje, że "zjazd na drogę gminną (uwzględniony w części graficznej projektu budowlanego) nie będzie eksploatowany"), wówczas interes Gminy również będzie zabezpieczony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym argumenty Zarządu Dróg związane ze zwiększeniem ruchu na drodze, świadczą jedynie o występowaniu interesu faktycznego. W istocie prawie każda inwestycja może prowadzić do zwiększenia ruchu na drogach, również tych, które nie graniczą z nią bezpośrednio, co nie oznacza, że właściciele czy zarządcy dróg powinni zyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podobnie znaczna ilość inwestycji jest zlokalizowana przy drodze (czy to gminnej, czy innego statusu). Nie oznacza to a priori, że w każdym przypadku stroną postępowania będzie zarządca takiej drogi. Taka interpretacja przepisów art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zasadna, zwłaszcza biorąc pod uwagę istnienie mechanizmów zabezpieczających interes prawny gminy jako właściciela dróg – takich jak wymaganie uzyskania zezwolenia na realizację zjazdu z drogi publicznej. W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 i art. 35 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także art. 10 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Niezrozumiałe jest natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności weryfikacji przez Wojewodę, czy odwołanie nie zostało wniesione "również w imieniu Gminy Miasto Oława". Podkreślić należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1 ww. ustawy). Uchwałą z dnia 27 czerwca 2005 r. Rada Miejska w Oławie utworzyła taką jednostkę - Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni w Oławie. Zatem Zarząd Dróg wykonuje zadania zarządcy drogi, a ponadto – zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. ustawy – sprawuje nieodpłatny, trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że Zarząd Dróg działa w imieniu Burmistrza Oławy, który z kolei reprezentuje Gminę jako jej organ wykonawczy. Zarzut w tym zakresie był zasadny, jednak pozostawał bez wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika postępowania J. F. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ art. 204 pkt 1 p.p.s.a. stwarza podstawę do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego tylko na rzecz organu. Nie przewiduje natomiast takiej możliwości w odniesieniu do uczestnika postępowania. Stosownie do art. 199 p.p.s.a. ponosi on (we własnym zakresie) koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.