II SAB/Wa 472/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia pkt 1 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu stwierdzona w pkt 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w zakresie pkt 2 wniosku; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej, jako "Stowarzyszenie" lub "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej, jako "organ" lub "Minister") polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. liczby wszystkich wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do Ministerstwa od 2011 do 2020 r. z podziałem na lata (jeśli Ministerstwo powstało po 2011 r., to wniosek obejmuje informacje od dnia utworzenia Ministerstwa), 2. jeśli jest prowadzona, to ewidencji/spisu/rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym powyżej okresie. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2020 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że [...] kwietnia 2020 r. oraz [...] czerwca 2020 r. wzywał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia stanu bezczynności, co do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2020 r. Pomimo upływu terminu do udostępnienia wnioskowanej informacji podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że zarzut bezczynności jest bezzasadny, ponieważ do organu nie wpłynął wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r., ani też pisma z dnia [...] kwietnia oraz [...] czerwca 2020 r. wzywające do usunięcia stanu bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2020 r. o udzielenie informacji publicznej. Wskazano, że powyższe ustalenia zostały dokonane na podstawie cech korespondencji wskazanych w skardze z dnia [...] sierpnia 2020 r. Minister stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających skierowanie do organu ww. wniosku oraz pism, ponieważ takie dowody jego zdaniem nie istnieją. Z uwagi na brak przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, organ dopiero z treści skargi dowiedział się o ewentualnym żądaniu udostępnienia informacji. Organ, w związku z powyższym uznał zarzut pozostawania w bezczynności za bezzasadny, co czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do argumentacji skargi z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas, gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 ustawy u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy). Organ nie udostępnił Stowarzyszeniu wnioskowanej informacji publicznej, uzasadniając to tym, że wniosek z dnia [...] lutego 2020 r. skierowany do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wpłynął do organu, a organ uzyskał informację o tym wniosku dopiero w dniu wpłynięcia do niego skargi. Podstawową i sporną kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem to, czy skarżący skutecznie doręczył organowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2020 r. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Sąd wezwał Stowarzyszenie do wykazania, że wniosek z dnia [...] lutego 2020 r. oraz pisma strony z dnia [...] kwietnia i [...] czerwca 2020 r. zostały złożone drogą elektroniczną do organu. Jak wynika z wyjaśnień Stowarzyszenia z dnia [...] października 2020 r. oraz załączonego wydruku wiadomości e-mail, wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany przez skarżącego w dniu [...] lutego 2020 r. Nie budzi wątpliwości, że Stowarzyszenie miało prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w takiej formie. Należy zwrócić uwagę, że żaden z przepisów u.d.i.p. nie nakłada na występującego o informację publiczną obowiązku uzyskania potwierdzenia, że wniosek wysłany pocztą elektroniczną, za pośrednictwem faksu, czy też zwykłą przesyłką pocztową, dotarł do organu. To organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość odbioru wiadomości przesyłanych do niego za pośrednictwem dostępnych środków komunikacji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przywoływanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy wydruk wiadomości z poczty elektronicznej skarżącego wskazuje na to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany przez Stowarzyszenie za pośrednictwem poczty elektronicznej do organu. Ciężar dowodu, że wniosek wysłany za pośrednictwem poczty elektronicznej faktycznie nie wpłynął, spoczywał zatem na organie, jako podmiocie zobowiązanym. Organ w toku postępowania sądowoadministarcyjnego nie przedstawił żadnego dowodu pozwalającego na ustalenie, że wniosek wysłany przez skarżącego w dniu 18 lutego 2020 r. faktycznie nie wpłynął do niego drogą elektroniczną. Tym samym należy stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi Minister pozostawał w bezczynności w zakresie żądania z pkt 1 wniosku z dnia [...] lutego 2020 r., dotyczącego liczby wszystkich wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do Ministerstwa w latach 2011 - 2020 r. z podziałem na lata, które niewątpliwie mieści się w obowiązku informacyjnym objętym art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. d) u.d.i.p. Przedmiotem zaś pkt 2 wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. było żądanie udostępnienia wszystkich rejestrów (ewidencji, spisów) wniosków o udostępnienie informacji publicznej prowadzonych w latach 2011 – 2020. Bez wątpienia prowadzona przez Ministra ewidencja (spis czy rejestr) wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy zasad funkcjonowania władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, przewidzianych w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), ani też o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). Z całą pewnością nie są to też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, jako że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania pkt 1 wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Zdaniem Sądu, nierozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2020 r. nie wynika w sposób oczywisty z braku woli do jego załatwienia, lecz z przekonania (co wynika z odpowiedzi na skargę), że przedmiotowy wniosek nie wpłynął do organu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt. 4 sentencji wyroku).