II SA/Op 241/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia 7 maja 2020 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] - Specjalista ds. ewidencji i świadczeń w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b i ust. 2, art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", odmówił przyznania P. D., zwanemu dalej także "skarżącym", prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu organ podał, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 kwietnia 2020 r. skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia 14 kwietnia 2020 r. Natomiast, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, zarejestrowanym w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, przypadających w czasie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosiła, co najmniej 365 dni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Na podstawie posiadanych dokumentów organ ustalił, że skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (dalej PUP) w okresie 30 dni od dnia zwolnienia z zakładu karnego. Podczas odbywania kary pozbawiania wolności, skarżący był zatrudniony w okresie od dnia 24 sierpnia 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. oraz od dnia 2 listopada 2018 r. do dnia 2 kwietnia 2020 r. Ponadto organ ustalił, że w okresie aresztowania od dnia 24 sierpnia 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. skarżący był zatrudniony nieodpłatnie. Dalej organ podał, że z zaświadczenia Zakładu Karnego nr [...] w [...] wynika, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę jedynie w okresach od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia 31 maja 2019 r. oraz od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 30 listopada 2019 r., tj. łącznie 150 dni. Wskazał również, że z definicji minimalnego wynagrodzenia zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy wynika, że ilekroć w ustawie mowa jest o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, oznacza to kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników, przysługującego za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłoszoną na podstawie art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207 ze zm.). Wysokość minimalnego wynagrodzenia za pacę w 2018 r. wynosiła 2.100 zł, w 2019 r. - 2.250, natomiast od dnia 1 stycznia 2020 r. wynosi 2.600 zł. Ponadto skarżący nie posiada okresu zatrudnia przypadającego w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności, tj. od dnia 1 grudnia 2015 r. do dnia 11 czerwca 2017 r. Posiada jedynie 150 dni okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku, zatem nie spełnia ustawowych warunków nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od powyższej decyzji P. D. wniósł o przyznanie zasiłku, wskazując na okresy wykonywania pracy, tj.: od dnia 24 sierpnia 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. - nieodpłatnie i od dnia 2 listopada 2018 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. - odpłatnie w pełnym wymiarze czasu pracy oraz od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 2 kwietnia 2020 r. w wymiarze 7/8 etatu. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy a następnie omówił przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres, co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni; b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia; c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) stosuje się przepisy dotyczące zlecenia albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę (...); e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wojewoda podkreślił, że warunkiem przyznania prawa do zasiłku jest nie tylko posiadanie odpowiedniego okresu zatrudnienia, czy też okresu równorzędnego, ale musi ono spełniać warunki określone w wyżej wymienionym przepisie. Następnie, odwołując się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia, Wojewoda podał, że minimalne wynagrodzenie od dnia 1 stycznia 2018 r. wynosiło 2.100 zł brutto (Dz.U. z 2017 r. poz. 1747), od dnia 1 stycznia 2019 r. - 2.250 zł (Dz.U. z 2018 r. poz.1794), natomiast od dnia 1 stycznia 2020 r. – 2.600 zł (Dz. U. z 2019 r. poz. 1778). Z dokumentów, jakie złożono do akt sprawy wynika natomiast, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (tj. od dnia 13 października 2018 r. do dnia 13 kwietnia 2020 r.), przebywając w Zakładzie Karnym nr [...] w [...], skarżący wykonywał pracę: od dnia 13 października 2018 r. do dnia 31 stycznia 2018 r. (praca nieodpłatna, na podstawie art. 123a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, Dz. U. z 2021 r. poz. 53, zwanej dalej "K.k.w."); od dnia 2 listopada 2018 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. (praca w wymiarze 8/8) oraz od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 2 kwietnia 2020 r. (praca w wymiarze 7/8 etatu). Natomiast z informacji o dochodach z dnia 27 kwietnia 2020 r. wynika, że skarżący osiągał minimalne wynagrodzenie za pracę w miesiącach luty, marzec, kwiecień, maj oraz listopad 2019 r. W pozostałych okresach podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wojewoda podkreślił, że obecnie obowiązujące przepisy nie dają możliwości zaliczenia do "okresu 365 dni" uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okresu prac nieodpłatnych wykonywanych na podstawie art. 123a § 1 K.k.w., jak również prac społecznych czy okresów, w których podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wyjaśnił też, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa i nie mają kompetencji do orzekania wbrew obowiązującej regulacji prawnej z uwagi na indywidualną sytuację stron. W niniejszej sprawie okres zaliczany do "okresu 365 dni" wynosi łącznie 150 dni i jest zbyt krótki, aby stanowił podstawę przyznania zasiłku. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem P. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego poprzez przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 kwietnia 2020 r. do dnia 10 czerwca 2020 r. W skardze sformułował również wniosek o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie adwokata z urzędu "z powodu zawiłości przepisów kodeksu administracyjnego", co przekracza jego zdolności do samodzielnego występowania w sądzie. W uzasadnieniu skarżący kwestionował ustalenia organów, że posiada jedynie 150 dniu okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie zarzucił organowi pierwszej instancji, że błędnie intepretowała przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy i źle wyliczył okres zatrudnienia, wykluczając całe miesiące (30-31 dni) zatrudnienia i gdy z powodu np. przyznania przepustki tylko przez 1-2 dni przebywał poza zakładem karnym i korzystał z urlopu bezpłatnego lub z powodów zdrowotnych przez 2-3 dni przebywał na zwolnieniu lekarskim. Z przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika, że w jego przypadku doszło do nabycia prawa do zasiłku. W okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105. Podkreślił, że przepisy art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie wskazują na "dni" zatrudnienia, a nie całe "miesiące", które należy podliczyć, jako podstawę uprawniającą do zasiłku dla osób bezrobotnych. Dodatkowo przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, co również zostało źle zinterpretowane, albowiem organy obu instancji uznały, że pojedyncze dni urlopu bezpłatnego nie są wliczane do okresu uprawniającego do prawa do zasiłku. Pozostałe przepracowane dni miesiąca, w którym został wzięty 1 dzień urlopu bezpłatnego nie zostały bowiem zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku, co jest sprzeczne z treścią tej ustawy. Poza tym, jako kryterium decydujące o zaliczeniu danego miesiąca, jako uprawniającego do prawa do zasiłku, zastosowano wysokość wynagrodzenia w skali całego miesiąca, chociaż w ustawie wyraźnie jest mowa o "dniach". Skarżący zauważył, iż w przypadku podliczenia dni w okresie jego zatrudnienia, w których osiągnął minimalne wynagrodzenie liczba zdecydowanie przekroczyłaby ustawowy próg 365 dni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skarżącego skargi stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do zasiłku jest nie tylko posiadanie odpowiedniego okresu zatrudnienia, czy też okresu równorzędnego, ale musi ono spełniać warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2017 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia. W myśl art. 71 ust. 3 ustawy prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2 przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosiła, co najmniej 365 dni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości, co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Skarżący nie wykazał okresów zatrudnienia przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności, tj. od dnia 11 grudnia 2015 r. do dnia 11 czerwca 2017 r., dlatego nie ulega zmianie okres zaliczany do "okresu 365 dni" uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Postanowieniem z dnia 9 października 2020 r., sygn. akt II SPP/Op 58/20, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu odmówił przyznania skarżącemu prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata oraz umorzył postępowanie z wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do postanowienia sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonana przez Sąd pod względem tych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 czerwca 2020 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 maja 2020 r. nie dała podstaw do zakwestionowania ich legalności. W kontekście podniesionych przez skarżącego zarzutów - merytorycznie zbieżnych z zarzutami odwołania - istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy orzekające w sprawie organy administracji uznając go z dniem 20 kwietnia 2020 r. za osobę bezrobotną prawidłowo odmówiły mu jednocześnie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako istotny w sprawie jawi się fakt, że skarżący w okresie od dnia 12 czerwca 2017 r. do dnia 3 kwietnia 2020 r. odbywał karę pozbawienia wolności. Okoliczność odbywania kary pozbawienia wolności przez osobę rejestrującą się jako bezrobotna i ubiegającą się o prawo do zasiłku uwzględnia: - art. 71 ust. 1 pkt 2e ustawy, zgodnie z którą prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, - art. 71 ust. 3 ustawy, stosownie do którego prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, zarejestrowanym w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosiła co najmniej 365 dni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jakkolwiek Wojewoda Opolski podzielając stanowisko Prezydenta Miasta [...] co do braku przesłanek do przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dokonał analizy obydwu tych regulacji - trafnie uznając, że skarżący nie spełnia wymogów żadnego z tych przepisów, należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji w pełni prawidłowo przyjął jako podstawę prawną wydania decyzji odmownej art. 71 ust. 3 ustawy. Regulacja ta jawi się jako bardziej korzystna dla skarżącego i adekwatna do jego sytuacji, umożliwiając potencjalnie uwzględnienie odpowiednich okresów wykonywania pracy przypadających w trakcie 18 miesięcy przed pozbawieniem wolności oraz w trakcie całego okresu pozbawienia wolności, gdy tymczasem w przypadku art. 71 ust. 1 pkt 2e ustawy jest to wyłącznie okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania. Podkreślenia wymaga, że w przypadku obu powyższych regulacji muszą być kumulatywnie spełnione wszystkie przesłanki, o jakich mowa w każdym z tych przepisów. Sąd w pełni podziela stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, że w przypadku mającego zastosowanie w sprawie art. 71 ust. 3 ustawy skarżący spełnił jedynie wymóg zarejestrowania się w wymaganym terminie w urzędzie pracy (wobec zwolnienia z zakładu karnego dnia 3 kwietnia 2020 r., zarejestrował się w PUP w dniu 14 kwietnia 2020 r.) oraz wykazania odpowiednio długiego okresu zatrudnienia (mimo braku takich okresów przypadających w trakcie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności. Mimo znacznie dłuższego niż minimalny wymagany okres zatrudnienia, nie został jednak spełniony ostatni warunek, by przez okres co najmniej 365 dni wykonywania pracy podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, oznacza to kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłaszaną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W aktach sprawy znajdują się raporty ZUS oraz Rejestr finansowy osadzonego, z których to dokumentów wynika, że w okresie od stycznia 2019 r. do lutego 2020 r. skarżący tylko przez okres 5 miesięcy (150 dni) wykonywał pracę, z tytułu której otrzymywał wynagrodzenie w wysokości co najmniej minimalnego (w danym okresie) wynagrodzenia za pracę, tzn. za luty 2019 r., marzec 2019 r., kwiecień 2019 r., maj 2019 r. oraz listopad 2019 r. W tych okolicznościach faktycznych nie została zatem spełniona materialnoprawna przesłanka do przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 14 kwietnia 2020 r. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.