I OSK 1462/21

Dnia 22 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skarg kasacyjnych H[...], E[...] i K[...] oraz B[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 551/20 w sprawie ze skarg H[...], E[...] i K[...], B[...], M[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 [...] r. Nr N[...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2021 r., II SA/Gd 551/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi H. S.-S., E. P., K. S. oraz B. J. i M.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź Gminy Miasta [...] za odszkodowaniem. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli H. S.-S., E. P., K.S. oraz odrębnie B. J., zaskarżając wyrok w całości. B. J. w skardze kasacyjnej zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania prowadzącym do błędnego uznania, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa, bądź Gminy Miasta [...] nieruchomości jest bezprzedmiotowe; 2) prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.200.1323 ze zm.) dalej jako "ustawa zmieniająca", przez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i zakończoną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w stosunku do nieruchomości, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji, o której mowa w ww. przepisie, tj. orzekającej o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa, bądź Gminy Miasta [...], nieruchomości za odszkodowaniem. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r., ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Z kolei H. S.-S., E. P. i K. S. zarzucili wyrokowi naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 105 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi i przyjęcie za prawidłowe umorzenie postępowania przez Prezydenta Miasta [...] oraz Wojewodę [...] z uwagi na bezprzedmiotowość; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 122a u.g.n. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej polegające na oddaleniu skargi i błędnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz Wojewody [...] w sytuacji, w której decyzje te zostały wydane w oparciu o błędne przyjęcie, iż art. 122a u.g.n. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie; 3) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 122a u.g.n., skutkujące uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie należy ustalić i przyznać odszkodowania na rzecz skarżących za przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie ich skargi przez jej uwzględnienie w całości, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych wypada zauważyć, iż skargi kasacyjne oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na konstatację, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są jedynie pochodną zarzucanego naruszenia prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 2 ustawy zmieniającej i w konsekwencji niezastosowania art. 122a u.g.n., to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena ta determinować będzie wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zasadniczy problem prawny wynikający z treści obu skarg kasacyjnych zamyka się w pytaniu o to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, niepodważanych w skardze kasacyjnej, możliwe jest zastosowanie art. 122a u.g.n. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odpowiedź na powyższe pytanie była istotą badanego postępowania administracyjnego, skoro skarżący w oparciu o powyższy przepis wprost formułowali swoje żądanie. Przepis art. 122a u.g.n. stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Przepis ten zaczął obowiązywać w porządku prawnym z dniem 27 listopada 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej i zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze nie jest kwestionowane, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do tych postępowań wywłaszczeniowych, które zostały wszczęte najwcześniej w dacie wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej. Nie znajdzie on natomiast zastosowania do postępowań wywłaszczeniowych wszczętych przed dniem 27 listopada 2010 r. (vide: M.Wolanin [w:] J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.BECK, str. 882-883; E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 122a; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., I OSK 1748/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wniosek ten w sposób jednoznaczny wypływa z art. 2 ustawy zmieniającej, który wskazuje, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawach wszczętych i niezakończonych dotyczących wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed tej zmiany (tj. sprzed dnia 27 listopada 2010 r.), a zatem nie stosuje się m.in. art. 122a u.g.n. Z powyższego punktu widzenia kluczowe znaczenie ma data wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło to przed dniem 12 grudnia 1960 r., kiedy to wydana została decyzja wywłaszczeniowa przez organu I instancji, a zatem przed wejściem w życie art. 122a u.g.n. Stanowisko to uwzględnione zostało w zaskarżonym wyroku, a zatem zarzut kasacyjny wadliwej wykładni art. 2 ustawy zmieniającej, prowadzący do niezastosowania art. 122a u.g.n. uznać wypada za chybiony. Wobec powyższej konstatacji, dalsze kwestie związane z sposobem zakończenia postępowania wywłaszczeniowego tyczącego przedmiotowych nieruchomości pozostają prawnie indyferentne z punktu widzenia możliwości załatwienia niniejszej sprawy na gruncie art. 122a u.g.n. Zarówno wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wobec przedmiotowych nieruchomości przed dniem 27 listopada 2010 r., jak i zajęcie tych nieruchomości z pominięciem postępowania wywłaszczeniowego i w konsekwencji zrealizowanie na nich celu publicznego, nie uprawnia do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 122a u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., I OSK 2385/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe stany faktyczne nie odpowiadają bowiem dyspozycji art. 122a u.g.n. i art. 2 ustawy zmieniającej. Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, iż przepis art. 122a u.g.n. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. To zaś determinuje bezprzedmiotowość wszczętego w tym trybie postępowania bowiem nie mamy do czynienia ze sprawą, która może być rozstrzygnięta co do istoty w toku postepowania administracyjnego. Rodzi to konieczność umorzenia postepowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Powyższej konstatacji nie podważa zarówno fakt niewypłacenia dawnym właścicielom i ich następcom prawnym stosownego odszkodowania za zajęty grunt, czy też realizacja na tym gruncie celu publicznego. Ugruntowany jest pogląd, iż w przypadku gdy na nieruchomości zrealizowany został cel publiczny, ale z braku spełnienia pozostałych przesłanek nie jest dopuszczalne zastosowanie administracyjnoprawnego trybu nabycia własności uregulowanego w art. 122a u.g.n., zastosowanie znajdą ogólne reguły przewidziane w art. 224-231 k.c., a w szczególności możliwe jest wysunięcie roszczeń cywilnoprawnych o nabycie nieruchomości, na której wzniesiony został budynek lub urządzenie, zarówno przez właściciela, jak i przez samoistnego posiadacza na podstawie art. 231 k.c. (vide: P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 122a; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., I OSK 1748/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle powyższych uwag prawidłowo Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na treści art. 151 p.p.s.a., oddalając obie skargi jako niezasadne i uznając poprawność zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.). Tym samym zarzuty kasacyjne wadliwego zastosowania przepisów wynikowych (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.) uznać należy za chybione. Z tych względów skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargi kasacyjne rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skarg kasacyjnych. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.