II SAB/Wa 325/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi U. S. na bezczynność Dyrektora [...] Centrum Leczenia Chorób Płuc i Gruźlicy w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora [...] Centrum Leczenia [...] w [...] (dalej: "Dyrektor", "organ") polegająca na nierozpoznaniu wniosku U. S. (dalej: "wnioskodawczyni" "skarżąca") z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 2 maja 2019 r. U. S. zwróciła się do Dyrektora [...] Centrum Leczenia [...] w [...] w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie: 1) załącznika nr [...] do protokołu kontroli nr [...] (Wyciąg z dokumentacji personalnej akt U. S.); 2) załącznika nr [...] do protokołu kontroli nr [...] (Wyjaśnienia z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] A. B.). Wnioskodawczyni wskazała, że wnosi o sporządzenie kserokopii ww. dokumentów i przesłanie na wskazany adres. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że ww. dokumenty może uzyskać w Okręgowej Inspekcji Pracy w [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wnioskodawczyni ponownie wystąpiła do organu o udostępnienie ww. dokumentów. Wskazała, że protokół kontroli powinien być wykonany w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden organ otrzymał i pokwitował, a drugi znajduje się w archiwum Państwowej Inspekcji Pracy. Stwierdziła, że dokumenty, które otrzymała z ww. instytucji budzą jej poważne wątpliwości i z tego powodu zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie ww. dokumentów w trybie u.d.i.p. Pismem z dnia [...] września 2019 r. zatytułowanym "Ponaglenie" wnioskodawczyni po raz kolejny wystąpiła do Dyrektora o udostępnienie dokumentów wskazanych we wniosku z dnia [...] maja 2019 r. Wskazała, że organ przekroczył ustawowy termin udzielenia odpowiedzi na wniosek, a ponadto utrudnia jej wyjaśnienie toczącej się od kilku lat sprawy niedopuszczenia do pracy w dniu [...] maja 2013 r. i odmowy przeniesienia na stanowisko pielęgniarki w dniu [...] lipca 2014r. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie organ, pismem z dnia [...] października 2019 r., ponownie poinformował wnioskodawczynię, że żądane dokumenty może uzyskać w Okręgowej Inspekcji Pracy w [...]. Pismem z dnia [...] października 2019 r. strona ponownie wezwała do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. bądź do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Wskazała, że protokół kontroli nr [...] zawiera poważne wady prawne i zachodzi koniczność wyjaśnienia, czy w obu wersjach protokołu wady te wystąpiły. Następnie, w dniu 1 kwietnia 2020 r. wnioskodawczyni, powołując art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", złożyła "Ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej" wskazując, że termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przekroczony. Zaznaczyła, że dotychczas organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Dyrektor poinformował wnioskodawczynię, że wnioskowane dokumenty z kontroli przeprowadzonej przez Okręgową Inspekcję Pracy w tut. Szpitalu (nr kontroli [...]), w postaci załączników nr [...] i [...] do protokołu kontroli nie znajdują się w [...] Centrum Leczenia [...] w [...]. Tym samym nie mogą być udostępnione przez Szpital w trybie u.d.i.p. Wskazał dodatkowo, że o tym fakcie wnioskodawczyni była informowana pismami z dnia: [...] maja 2019 r. i [...] października 2019 r. Stwierdził, że w tym stanie rzeczy organ nie pozostaje w zwłoce w sprawie udzielenia informacji publicznej. Ponownie wskazał, że w celu uzyskania ww. dokumentów wnioskodawczyni winna zwrócić się do organu prowadzącego ww. kontrolę. Niezależnie od powyższego Dyrektor stwierdził, że załączniki do protokołu kontroli dotyczącej indywidualnej sprawy pracowniczej nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia 2 czerwca 2020 r. U. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora [...] Centrum Leczenia [...] w [...] zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezakończenie sprawy w ustawowym terminie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Dyrektora do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011r., Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej organ wielokrotnie odpowiadał, że nie posiada wnioskowanych dokumentów. Centrum jest bowiem w posiadaniu samego protokołu, nie posiada natomiast załączników. W związku z tym nie było faktycznych i prawnych podstaw aby udostępnić dokumenty bądź wydać decyzję administracyjną o odmowie ich udostępnienia. Zaznaczył nadto, że skarżąca była kierowana do Państwowej Inspekcji Pracy, bowiem żądane dokumenty powinny znajdować się w aktach kontroli. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że treść wnioskowanych dokumentów (wyciąg z dokumentów osobowych skarżącej oraz wyjaśnienia Dyrektora złożone w trakcie kontroli) nie stanowi informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2020 r. skarżąca zakwestionowała stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę wskazując, że Dyrektor "powinien posiadać" wnioskowane dokumenty, bowiem w dniu [...] czerwca 2016 r. pokwitował odbiór jednego egzemplarza protokołu wraz z załącznikami stanowiącymi jego integralną część. Jeśli ich nie posiada, powinien wyjaśnić gdzie obecnie ww. załączniki się znajdują. Podała, że Państwowa Inspekcja Pracy za pismem z dnia [...] września 2016 r. udostępniła jej załącznik nr [...] do protokołu kontroli, co oznacza, że stanowi on informację publiczną, podobnie jak załącznik nr [...]. Następnie skarżąca wskazała, że domaga się udostępnienia "kopii protokołu" od Dyrektora chcąc wyjaśnić czy między sporządzonymi egzemplarzami są jakieś poważne rozbieżności. Stwierdziła, że w otrzymanej z PIP kopii protokołu nie było załącznika nr [...], a załącznik nr [...] był niekompletny. Odnośnie załącznika nr 5 otrzymała z PIP wiele sprzecznych odpowiedzi w związku z tym domaga się wyjaśnienia tej sprawy żądając udostępnienia ww. dokumentów przez Dyrektora. Powołała się również na pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy G. C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], w którym wskazano: "załącznikiem nr [...] określono wyciąg z Pani dokumentacji personalnej akt, natomiast załącznikiem nr [...] określono wyjaśnienia z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] A. B. Kopia ostatniego dokumentu, załączonego do wskazanego powyżej protokołu, została zaś oznaczona jako załącznik nr [...] natomiast załącznikiem nr [...] i [...] oznaczono kopie zaświadczeń lekarskich odpowiednio z dnia [...] kwietnia 2013 r. i [...] maja 2013 r. Stąd wynika rozbieżność w numerowaniu załączników". Końcowo skarżąca wniosła o uznanie wyjaśnień Dyrektora za nieuzasadnione oraz uwzględnienie zarzutów i wniosków zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Dyrektora [...] Centrum Leczenia [...] w [...] polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.). Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: 1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); 2) poinformować wnioskodawcę, że: - jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, - podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie zwrócił się wnioskodawca (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), - w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), 3) odmówić w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) udostępnienia informacji publicznej: - z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p., - w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., 4) umorzyć postępowanie w przypadku wskazanym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe działania organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany stosownego działania uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor [...] Centrum Leczenia [...] w [...], jako kierownik ww. Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Pojęcie "sprawa" swoją treścią obejmuje uprawnienia i obowiązki podmiotu, a więc dotyczy wszelkich czynności, jakie mogą być podejmowane przez dany podmiot w ramach prowadzonej przezeń działalności publicznej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych, nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 523/15 publ. CBOSA). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W świetle powyższego, objęte wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. załączniki do protokołu kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] w [...] Centrum Leczenia [...] w [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. (data sporządzenia protokołu), stanowią informację publiczną w rozumieniu ww. przepisu. Załączniki te (nr [...] - Wyciąg z dokumentacji personalnej akt Pani U. S. i nr [...] - Wyjaśnienia z dnia 23 czerwca 2016 r. [...] A. B.), jak wynika z treści protokołu, stanowią składową część protokołu. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. Jeżeli żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku, powinien on zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem, co traktowane jest jak czynność materialno-techniczna. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że w przypadku, gdy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu żądanej informacji, powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573). Zatem pismo organu informujące o nieposiadaniu danej informacji publicznej stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności na gruncie u.d.i.p. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu. W niniejszej sprawie Dyrektor, w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2019 r., poinformował skarżącą pismem z dnia [...] maja 2019 r., że żądane załączniki do protokołu kontroli może uzyskać w Okręgowej Inspekcji Pracy w [...]. Stanowisko to organ powtórzył w piśmie z dnia [...] października 2019 r. Następnie, w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Dyrektor wyjaśnił, że żądane załączniki do protokołu kontroli nie znajdują się w [...] Centrum Leczenia [...] w [...] i z tego względu nie mogą być udostępnione skarżącej. Ponownie wskazał, że organem właściwym w sprawie jest organ prowadzący przedmiotową kontrolę. Stanowisko to Dyrektor podtrzymał w odpowiedzi na skargę podkreślając, że Centrum jest w posiadaniu samego protokołu kontroli, jednak załączników do protokołu nie posiada. Z powyższego wynika zatem, że przed wniesieniem skargi na bezczynność organ w sposób jednoznaczny poinformował skarżącą, że nie jest posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej. W ocenie Sądu, brak jest podstaw aby powyższe twierdzenie organu kwestionować. Z kopii protokołu znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Dyrektor w dniu [...] czerwca 2016 r. otrzymał jeden egzemplarz protokołu, jednak nie można z tego wyprowadzić wniosku, że przekazane mu zostały również załączniki do tego protokołu. Skarżąca zaś poza twierdzeniem, że odpowiedź organu o nieposiadaniu załączników jest niezgodna z rzeczywistością, nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów na jego poparcie. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do zobowiązania Dyrektora do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie ww. informacji publicznej bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Na dzień wniesienia skargi Dyrektor nie pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącej, a zatem skarga jest nieuzasadniona. Końcowo Sąd wskazuje, iż jeśli skarżąca posiada dowody, że organ bezzasadnie uniemożliwia jej dostęp do wskazywanych załączników w trybie dostępu do informacji publicznej może, w oparciu o art. 23 u.d.i.p., domagać się ewentualnego podjęcia czynności w tej sprawie przez właściwe organy. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.