II SAB/Bk 215/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w G. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. II Liceum Ogólnokształcące im. K. w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...].09.2020 r. Stowarzyszenie P. z siedzibą w G. zwróciło się do Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. o udzielenie następujących informacji (w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej): 1) przesłanie planu finansowego Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B.; 2) przesłanie regulaminu Rady Rodziców, o którym mowa w § 3 ust. 21 Statutu Szkoły; 3) przesłanie wszystkich umów, faktur i rachunków na zakup usług kserokopiarskich w ciągu ostatnich 3 lat, z jednoznacznym wyszczególnieniem które z tych usług zostały opłacone ze środków zbieranych przez Radę Rodziców; 4) przesłanie wszystkich umów związanych z wynajmowaniem pomieszczeń przez Szkołę w okresie ostatnich 3 lat, jeśli były takie zawierane; 5) przesłanie dokumentacji dotyczących wszystkich kontroli odbytych w Szkole w ciągu ostatnich 3 lat. Poinformowano dyrektora, że w BIP Szkoły brak jest informacji, której dotyczy pkt 5), chociaż jest obowiązek jej publikacji. Pismem z dnia [...].09.2020 r. Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi i przesłał dokumenty dotyczące żądanych informacji w punktach: 1, 3, 4, 5. Jeśli chodzi o pkt 2), organ odpowiedział, że "Regulamin Rady Rodziców" nie jest informacją publiczną gdyż nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie podlega udostępnieniu przez dyrektora Szkoły. Rada Rodziców jest społecznym organem w systemie oświaty, dysponującym odpowiednim zakresem autonomii i zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, uchwala swój regulamin, którego jest dysponentem. Stowarzyszenie P.(zwane dalej: skarżącym) wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. w zakresie nie udzielenia informacji z punktu 2 wniosku z dnia [...].09.2020 r. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. (zwany dalej: organem) pozostaje w bezczynności od dnia [...] września 2020 r., ponieważ nie udostępnił skarżącemu Regulaminy Rady Rodziców (żądanie zawarte w pkt 2 wniosku). Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że regulamin Rady Rodziców nie stanowi informacji publicznej. Skarżący twierdził, że dyrektor szkoły publicznej, jako organ władzy publicznej, ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów wytworzonych lub niewytworzonych przez podmiot, jeśli znajdują się w jego posiadaniu. Regulamin rady rodziców jest dokumentem stanowiącym informację publiczną, ponieważ określa organizację rady rodziców, która jest elementem szkoły "samej w sobie". Jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem takie o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Regulamin oddziałuje na prawa rodziców uczniów, którzy jako osoby fizyczne stanowią podmioty odrębne od samej szkoły. Brak uznania regulaminu rady rodziców za informację publiczną narusza prawa rodziców do współtworzenia organu jakim jest rada rodziców (art. 83 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe). Rada rodziców jest nie tylko organem opiniodawczo-doradczym szkoły, ale ma też kompetencje władczą. Zgodnie z art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawa oświatowego, rada rodziców uchwala, w porozumieniu z radą pedagogiczną, program wychowawczo - profilaktyczny szkoły o którym stanowi art. 26 Prawa oświatowego. Rada rodziców jest organem wykonującym zadania publiczne i dlatego regulamin rady rodziców stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Skarżący na poparcie swego stanowiska, powołał się na orzecznictwo sądowe zawarte w wyrokach: WSA w Krakowie z 15.10.2007 r. - II SAB/Kr 56/07, WSA w Gdańsku z 28.08.2013 r. - II SAB/Gd 129/13, NSA z 19.07.2017 r. - I OSK 2996/15, WSA w Krakowie z 21.05.2014 r. - II SAB/Kr 58/14. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że regulamin rady rodziców nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Przemawia za tym okoliczność, że regulamin jest uchwalony przez radę rodziców, która jest społecznym organem w systemie oświaty, dysponującym odpowiednim zakresem autonomii zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe. Zespół Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. nie jest dysponentem regulaminu Rady Rodziców, wobec tego nie ma on charakteru dokumentu urzędowego i nie stanowi informacji publicznej. Organ zwrócił uwagę na to, że skarżący żądał udostępnienia informacji publicznej we własnym imieniu, a niesłusznie powołuje się na prawa rodziców, którzy mają dostęp do Regulaminu Rady Rodziców tej szkoły w trybie innym niż dostęp do informacji publicznej. Udział Rady Rodziców w uchwaleniu programu wychowawczo - profilaktycznego nie jest kompetencję władczą w świetle art. 26 ust. 2 Prawa oświatowego, a program wychowawczo - profilaktyczny ma charakter dokumentu wewnętrznego. W odpowiedzi na skargę powołano szereg wyroków sądów administracyjnych na poparcie stanowiska, że regulamin rady rodziców nie jest dokumentem publicznym i nie stanowi informacji publicznej. Natomiast organ zauważył, że gdyby nawet uznać żądaną informację za publiczną, to Dyrektor Szkoły nie pozostaje w zwłoce z jej udostępnieniem, ponieważ skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku z dnia [...] września 2020 r., do czego był zobowiązany przez organ, pismem z [...] września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarżące Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. w zakresie nie udzielenia informacji publicznej dotyczącej pkt 2 wniosku z dnia [...] września 2020 r. tj. nie udostępnienia "regulaminy Rady Rodziców, o którym mowa w § 3 ust. 21 statutu Szkoły". Należy rozumieć (co też wynika z załączonych dokumentów), że na pozostałe cztery żądania z wniosku, odpowiedź została skarżącemu udzielona pismem z dnia [...].09.2020 r. i przesłano żądane dokumenty. Kwestią sporną między skarżącym a organem pozostawało rozstrzygnięcie, czy regulamin Rady Rodziców Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B. stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 t.j.) zwanej dalej: u.d.i.p. W ocenie Sądu rację ma organ twierdząc, ze dokument w postaci regulaminu Rady Rodziców nie posiada przymiotu informacji publicznej ponieważ jest dokumentem wewnętrznym, a nie dokumentem urzędowym, podlegającym udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rada rodziców jest organem społecznym, wewnętrznym szkoły, reprezentującym rodziców uczniów. Rada rodziców posiada pewne kompetencje, wymienione w art. 83 i 84 ustawy z 14.12.2016 r. Prawo oświatowe (DZ. U. z 2020 r., poz. 910), ale (wbrew twierdzeniom skarżącego) nie są to kompetencje władcze. Nie jest kompetencją władczą uchwalenie programu wychowawczo-profilaktycznego szkoły, ponieważ uchwalenie następuje w "porozumieniu z radą pedagogiczną" a w przypadku braku porozumienia tych organów, decyduje dyrektor szkoły (art. 84 ust. 3). Pozostałe kompetencje rady rodziców mają charakter opiniodawczo-doradczy służący organom szkoły. Skoro rada rodziców jest bytem wewnętrznym jednostki oświatowej, to uchwalony przez nią regulamin nie jest dokumentem urzędowym. Od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić dokumenty wewnętrzne, które służą wymianie informacji, uzgodnieniu poglądów i stanowisk dotyczących także zadań publicznych, nie są wiążące dla organów i nie stanowią w związku z tym informacji publicznej (na temat pojęcia "dokumentu wewnętrznego" wypowiedział się wielokrotnie NSA w wyrokach np. dotyczących spraw o sygn akt: I OSK 2320/13, IOSK 2130/11). Jeśli chodzi o regulamin rady rodziców, to nie jest on podpisywany przez funkcjonariusza publicznego, jak wymaga tego art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Już sam ten fakt przemawia za tym, że nie może być to dokument urzędowy. Regulamin, określający funkcjonowanie rady rodziców jest dokumentem pomocniczym, służącym realizacji zadań publicznych przez szkołę, nie przesądzającym jednakże kierunków działania dyrektora szkoły. Nie jest to dokument wytworzony przez organ władzy publicznej. Dlatego też, mając na względzie w/w cechy regulaminu rady rodziców należy skonstatować, że Dyrektor Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w B., jeśli nawet był w posiadaniu rzeczonego regulaminu Rady Rodziców, wyraził słuszny pogląd, iż nie jest on informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na wniosek skarżącego. Analogiczne stanowisko w podobnej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.07.2017 r. - I OSK 2996/15, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Co ciekawe, skarżący powołuje w skardze powyższy wyrok, który nie stanowi poparcia dla zarzutów skargi, a wnioski z niego płynące są wręcz przeciwne. Orzecznictwo sądowe, powołane w uzasadnieniu skargi, nie jest adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w związku z tym nie może służyć do wzmocnienia jej argumentów. I tak: sprawa o sygn. akt II SAB/Kr 56/07 dotyczyła dostępu, w ramach informacji publicznej, do dokumentów administracyjnych urzędu miasta. Przedmiotem w sprawie o sygn. II SAB/Gd 129/13 było żądanie udostępnienia dokumentów z zakresu budowy linii energetycznej od operatora sieci, zaś w sprawie o sygn. II SAB/Kr 58/14 przyczyną uwzględnienia skargi na bezczynność był brak wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej przez dyrektora szkoły, a więc zaistniała przyczyna proceduralna. W niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, Sąd przyznał rację organowi co do tego, że regulamin Rady Rodziców nie jest dokumentem o charakterze publicznym. Podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, jeśli stwierdzi, ze przedmiotem żądania nie jest informacja publiczna, zawiadamia o tym wnioskodawcę w formie pisemnej. Ponieważ wniosek skarżącego z dnia [...].09.2020 r. w pkt 2) nie dotyczył informacji publicznej a zobowiązany organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...].09.2020 r., to zarzut pozostawania organu w bezczynności uznać należało za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).