III SA/Wa 822/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz, sędzia WSA Beata Sobocha (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy W. Nr XIII/158/2019 z dnia 20 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty, od nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy oddala skargę. Rada Gminy W. (dalej "Skarżąca") w dniu [...] grudnia 2019 r. podjęła Uchwałę nr Xlll/158/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty od nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W dniu [...] stycznia 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. podjęło Uchwałę nr [...] i orzekło o nieważności części Uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty od nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zdaniem Kolegium, Rada Gminy W. w sposób istotny naruszyła dyspozycję art. 6k ust. 2a pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), bowiem ustalone w § 1 ust. 1 pkt 1), 3), 4) oraz § 1 ust. 2 pkt 1), 3), 4) badanej uchwały stawki dotyczące pojemnika o pojemnościach 120I, 2500I oraz 7000I zostały ustalone w wysokości wyższej niż maksymalna. Ponadto przepisy art. 6k ust. 2a pkt 5 ww. ustawy stanowią, iż za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. Tymczasem, w ww. uchwale ustalono stawki opłat bez uwzględnienia wymogu proporcjonalności stawek do pojemności pojemników. W konsekwencji nieproporcjonalnego wyliczenia ww. stawek opłat, nie została również zachowana proporcjonalność przy ustalaniu stawek opłaty podwyższonej za pojemnik o określonej pojemności badanej uchwały, czym w sposób istotny naruszono art. 6k ust 3 ustawy. Ponadto Kolegium wskazało, że w § 4 badanej uchwały, Rada Gminy W. ustaliła, cyt.: "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2020 r." Tak sformułowana norma narusza obowiązujące prawo w sposób istotny, biorąc pod uwagę, że przedmiotowa uchwała została podjęta przez Radę Gminy W. w dniu [...] grudnia 2019 r., a następnie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu [...] stycznia 2020 r. (pod poz. 75). Kolegium Izby wskazało, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych (a więc również akty prawa miejscowego) wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Art. 5 ww. ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Kolegium podało, że NSA w wyroku z dnia [...] listopada 2010 r. (sygn. akt II FSK 1272/09) podkreślił, że cyt. "Zakaz retroaktywności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego, a jego podważanie przez organ państwa uznać należy za zachowanie wysoce naganne". Ponadto wskazał, że "(...) wsteczna moc prawna może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw". Sąd wykluczył natomiast, cyt. "(...) możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków". W ocenie Kolegium Izby uchwała rady określająca stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może wejść w życie z mocą wsteczną. Kolegium Izby podkreśliło, że podjęcie uchwały w sprawie wysokości stawek opłat lokalnych obejmuje zarówno sam fakt jej uchwalenia przez radę jak i należytą publikację. Dopiero spełnienie obu tych warunków stanowi o tym, że dany akt normatywny wszedł do porządku i obrotu prawnego. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wniosła Gmina W. zarzucając organowi nadzoru naruszenie: 1) art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 45 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności § 7 ww. uchwały Rady Gminy w części: "i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2020 r.", pomimo, iż pozostawiona część ww. paragrafu w brzmieniu "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego": jest niezgodna z dopuszczalnymi zasadami formułowania tego zapisu, ponadto wkracza w uprawnienia Rady Gminy do ustalenia daty obowiązywania uchwały; 2) § 126 ust.2 i 3 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności § 5 pomimo, że nie uchyla się uchwał, które zostały pozostawione czasowo w mocy przez obowiązującą ustawę; 3) art. 2 Konstytucji RP w zw. art. 5 ustawy z dnia 19 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż § 7 uchwały Rady Gminy zakwestionowanej w uchwale Kolegium 2.38.2020 z dnia 15 stycznia 2020 r. narusza zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez nadanie mocy obowiązującej wstecz ww. uchwale Rady, pomimo, iż uchwała Rady nie pogarsza sytuacji prawnej odbiorców tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. nie podzieliło zarzutów skargi stwierdzając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.– zwaną dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.). Dokonywana jest ona przez sąd według stanu fatycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżanego aktu. Przedmiotem badania legalności aktu przez Sąd jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] stycznia 2020 r. [...] w sprawie orzeczenia o nieważności w części uchwały Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty od nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, która – zdaniem Skarżącej Gminy – winna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Zdaniem Rady Gminy zakwestionowana uchwała Rady nie narusza prawa, albowiem nie pogarsza ona sytuacji odbiorców tej uchwały. Jednocześnie Rada Gminy W., nie kwestionując okoliczności, że przedmiotowa uchwała weszła w życie z datą wsteczną, poddaje, że była upoważniona do wypełnienia delegacji i ustalenia od kiedy obowiązuje nowa uchwała. Natomiast Kolegium RIO wskazuje, że akty prawa miejscowego wchodzą w życie zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a więc po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem w ocenie Kolegium uchwała rady w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty, od nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy nie może wejść w życie z mocą wsteczną. W ocenie Sądu, rację przyznać należy – co do zasady – Kolegium i dlatego Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012, sygn. IV SA/Po 944/12). Uchwała Rady Gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty od nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy została uchwalona przez w dniu 20 grudnia 2019 r., zaś opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 7 stycznia 2020 r. Zgodnie z treścią § 7, uchwała ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2020 r. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Do tej kategorii źródeł prawa należą uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami. Akt prawa miejscowego aby nabrał mocy obowiązującej na terytorium danej jednostki samorządu terytorialnego musi być ogłoszony, co bezsprzecznie wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc, warunkiem stosowania aktu prawa miejscowego jest nie tylko jego podjęcie przez właściwy organ stanowiący, ale także publikacja tego aktu w odpowiednim dzienniku urzędowym. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego określone są w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. - Dz.U.2019, poz.1461). W art. 4 tej ustawy ustawodawca stwierdza, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Uchwały w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). W szczególnie uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość nadania aktowi prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z przytoczonych przepisów wynika więc wprost, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego regulującego wysokość podatku od nieruchomości jest jego ogłoszenie poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym wymagane vocatio legis dla takiego aktu to co najmniej czternaście dni. Powyższe oznacza również, że jeżeli nie zostanie dopełniony warunek właściwego ogłoszenia aktu, to akt taki nie obowiązuje. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Treść aktu normatywnego określającego obowiązki nakładane na mieszkańców musi być bowiem powszechnie dostępna, gdyż wówczas mają oni rzeczywistą możliwość spełnienia ciążącego na nich obowiązku przestrzegania tego prawa. Obowiązek i możliwość zapoznania się z obowiązującym prawem może zostać zrealizowany przez obywatela tylko wówczas, gdy prawo zostanie w sposób należyty opublikowane. Jak już zaznaczono, w rozpoznawanej sprawie bezspornym przedmiotowa Uchwała Rady Gminy W. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu [...] stycznia 2020 r. Jednocześnie zgodnie z treścią § 7 tej Uchwały przyjęto, że " podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2020 r.". W tym stanie rzeczy podzielić należy zatem pogląd Kolegium RIO, że w sprawie doszło, w szczególności, do naruszenia przepisów art. 4 ust 1 i art.13 pkt. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tym samym, w ocenie Sądu - niewątpliwie - obowiązki finansowe dla obywateli zostały wprowadzone z datą wcześniejszą niż ogłoszenie aktu normatywnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że Uchwała Rady Gminy nie wyjaśnia przyjęcia retrospektywnego rozwiązania w zakresie ogłoszenia i daty wejścia jej w życie. W skardze Rada Gminy wskazuje, iż "uchwała nie pogarsza sytuacji prawnej jej odbiorców", z czego wywodzi wniosek o braku przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, wniosek taki jest jednak nieuprawniony, gdyż w konsekwencji prowadzi do relatywizacji obowiązków w zakresie należytego ogłaszania aktów prawnych i możliwości wzruszenia zasady zakazu działania prawa wstecz, która stanowi jeden z zasadniczych elementów demokratycznego państwa prawa, wyrażonego w art. 2 Konstytucji RP. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przypomnieć należy, że klauzula demokratycznego państwa prawa traktowana jest jako zbiorczy wyraz szeregu zasad i reguł o bardziej szczegółowym charakterze, które nie są wprawdzie wyraźnie zawarte w ustawie zasadniczej, ale z niej wynikają w sposób pośredni. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że nieodzownym elementem tej metaklauzuli systemowej są zasady stanowienia prawa, określane jako zasady przyzwoitej legislacji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2001 r., sygn. OPS 14/00). Zasada niedziałania prawa wstecz zakazuje stanowienia norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków prawnych i sytuacji, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Jednocześnie Sąd zauważa, że co prawda ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przewiduje w art. 5 tej ustawy wyjątki od zakazu retroakcji, tym niemniej należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że przepis ten dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". W takim przypadku bezwzględnym obowiązkiem organów jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. Dodać można, że także Trybunał Konstytucyjny w wielu swoich orzeczeniach podkreślał, że zakaz retroaktywności nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i w sytuacjach nadzwyczajnych ustawodawca może od niego odstąpić (zob. np. wyrok TK z dnia 24 października 2000 r., K 12/00, OTK 2000, nr 7, poz. 255). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, wskazano także kryteria oceny dopuszczalności stosowania przez prawodawcę (a więc również uchwałodawcę, który wprowadza do obrotu prawnego akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej) retroaktywnych przepisów. Przepisy działające wstecz, można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli w szczególności: - ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; - spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; - nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy); - problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy (uchwałodawcy działającego na podstawie delegacji ustawowej) wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz (wyrok TK z 23 lipca 2013 r. P 36/12). Trybunat Konstytucyjny podkreśla, że odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne do realizacji wartości konstytucyjnej, uznanej w danym wypadku za ważniejszą od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (wyrok TK z 20 stycznia 2009 r., P 40/07). Odnosząc się do powyższego, Sąd stwierdza, że w realiach rozpoznanej sprawy uzasadnienie uchwały Rady z dnia [...] grudnia 2020 r. nie zawiera jednak ani uzasadnia faktycznego, ani prawnego, dla wejścia w życie przedmiotowych regulacji przed ich ogłoszeniem, a więc z dniem 1 stycznia 2020 r. a także, iż Organ nie wykazał, że wprowadzone stawki opłat za gospodarowanie odpadami polepszają sytuację prawną mieszkańców Gminy. Wspomnianego warunku uzasadnienia uchwały, w ocenie Sądu, nie może "konwalidować" ani spełniać gołosłowne stwierdzenie przez Gminę na etapie skargi, że "uchwała nie pogarsza sytuacji prawnej jej odbiorców". Skarżąca Gmina w żaden sposób nie wykazała też konieczności wprowadzenia retroaktywności uchwały. Nie wskazała jaka konkretna istotniejsza wartość konstytucyjna będzie zabezpieczona dzięki wyłączeniu zakazu retroaktywności. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom Skarżącej Gminy, organ nadzoru nie rozstrzygnął o dacie wejścia w życie uchwały z 20 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty od nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy, a jedynie na podstawie ustawy i z uzasadnionych powodów stwierdził nieważność §7 w części. Kontrola działalności samorządu terytorialnego odbywa się tylko i wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Taką regulację zawiera zarówno Konstytucja RP w art. 171 ust. 1, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli pod względem legalności, jak też ustawa o samorządzie gminnym, gdzie w art. 85 wskazano, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z kolei w ustawie o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 1 wskazano, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Stosownie natomiast do ust. 4 powołanego wyżej przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., a to wynikać musi w sposób niebudzący wątpliwości z jego uzasadnienia. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA). Organ nadzoru nie może w dowolny sposób zmienić tekstu podjętej przez radę gminy uchwały, aby odpowiadała prawu. Zamiast tego wskazuje naruszenia prawa, ewentualnie orzeka o nieważności przepisów aktu prawa miejscowego w sytuacji rażącego naruszenia. Mając na względzie charakter naruszenia prawa, dotyczący wejścia w życie aktu prawa miejscowego (omówiony powyżej), czyni bezzasadnym stawianie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. zarzutów za prawidłowe wykonywanie zadań ustawowych. Z tych też względów Sąd nie podziela podniesionych przez Gminę zarzutów sformułowanych w punktach 1 i 3 petitum skargi, bowiem jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie aktów prawnych tam wymienionych jest ich ogłoszenie, stąd też warunkiem wejścia w życie przepisu jest nie tylko jego przyjęcie przez posiadający stosowną kompetencję organ, w przewidzianym prawem trybie i formie, ale także właściwe (prawidłowe) ogłoszenie tego aktu prawnego. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w pkt 2 skargi podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest legalność aktu nadzoru, czyli uchwała Kolegium RIO w W. nie zaś uchwała Rady Gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty od nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy co oznacza, iż Sąd badając jego zgodność z prawem zobligowany jest działać, na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. w granicach danej sprawy. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Kolegium RIO w W. w swej uchwale, która stała się przedmiotem zaskarżenia, nie uchyliło, ani nie stwierdziło nieważności § 5 uchwały Rady Gminy w W. z [...] grudnia 2019 r., sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty od nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zatem § 5 uchwały nie stanowi przedmiotu zaskarżenia, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a, tym samym Sąd rozpoznający skargę na akt nadzoru nie ma podstaw do jego kontroli w zakresie w jakim organ nadzoru nie orzekał. Tym niemniej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dostrzegając "luki w zakresie braku regulacji wysokości stawek..." może we własnym zakresie je usunąć i zmienić § 5 uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r. Wobec stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.