II SA/Bd 848/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. F. kwotę [...]([...]) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze: I. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] [...] z [...] 2020r. (znak [...]); II. zezwoliło P. F. na zajęcie pasów drogowych następujących ulic poprzez umieszczenie w nich słupów reklamowych: 1.[...] (dz. Nr [...], obręb [...]) o powierzchni reklamy [...] m2; 2.[...] (dz. Nr [...] obr. [...]) o powierzchni reklamy [...] m2; 3.[...] (dz. Nr [...]) o powierzchni reklamy [...] m2; 4.u. [...] (dz.Nr [...]) o powierzchni reklamy [...] m2; 5.ul. [...] (dz. Nr [...]) o powierzchni reklamy [...] m2; 6.[...] (dz. Nr [...], obr. [...]) o powierzchni reklamy [...] m2; 7.[...](dz. Nr [...], obr. [...]) o powierzchni reklamy [...] 8.[...] (dz. Nr [...], obręb [...]) o powierzchni reklamy [...] m2; 9.ul. [...] (dz.nr [...], obręb [...]) o powierzchni reklamy [...] m2 -w okresie od [...] 2019r. do [...] 2019r. III. ustaliło opłatę za zajęcie ww. pasów drogowych w ww. okresie w łącznej kwocie [...]zł. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] 2019r. P. F. (prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...]) złożył wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 do [...] 2019r.przez słupy informacyjno-reklamowe: siedem o powierzchni 2 m2 i dwa o powierzchni 5,5 m2 , zajmujące w rzucie pionowym 2 m2 . Decyzją [...] Prezydent Miasta [...] zezwolił P. F. na umieszczenie w pasie drogowym ww ulic słupów reklamowych zgodnie z zatwierdzonym projektem lokalizacji oraz ustalił opłatę w łącznej wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] 2020r. P. F. odwołał się od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów: - art. 40 ust. 1,2 pkt 3, ust. 3 i 11 ustawy z [...] marca 1985r. drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2068 – zwanej dalej "u.d.p.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu zezwolenia na umieszczenie w pasie słupów reklamowych o skumulowanej powierzchni reklamowych odrębnych urządzeń reklamowych w niedookreślonych lokalizacjach zamiast udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie poszczególnych reklam o określonych powierzchniach reklamowych, - art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ograniczeniu się w rozstrzygnięciu do podania sumy powierzchni reklamowej i należnej opłaty odrębnie usytuowanych urządzeń reklamowych - art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z [...] 2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z [...] 2011 r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie [...]. (Dz.Urz. Woj.[...]. Nr [...], poz. [...]). Mając na uwadze powyższe zarzuty, odwołujący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, wydało [...] 2020r. opisaną na wstępie decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie w zakresie zarzutu nieprawidłowego sformułowania sentencji decyzji przez organ I instancji. Pozostałe zarzuty organ odwoławczy uznał za niezasadne. Powołał się przy tym na brzmienie art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz na art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. W ocenie Kolegium, kwestią sporną pomiędzy organem pierwszej instancji a stroną jest wielkość powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż od kilkunastu lat strona na terenie miasta [...] miała zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie występowała o wydanie zezwoleń na ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Organ pierwszej instancji wydając stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2m2. Kolegium podkreśliło, że każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych, wszczyna nowe postępowanie administracyjne, a organ, do którego taki wniosek jest kierowany, zobowiązany jest rozpoznać go i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zarzuty i prezentowana argumentacja, iż przez kilkanaście lat organ wydając przedmiotowe zezwolenia, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2m2 w ocenie organu odwoławczego nie może zasługiwać na uwzględnienie. Również zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., zdaniem Kolegium, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła podlegać negocjacjom, ani ustaleniom umownym. Z tego względu, za przyjęciem na gruncie niniejszej sprawy nijako "z góry" powierzchni reklamowej słupa 2 m˛, nie mogą przemawiać wcześniejsze ustalenia strony z Prezydentem Miasta [...] i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie jest organem uprawionym do rozstrzygania sporów na gruncie cywilnoprawnym, a do tego zmierza argumentacja strony, jednakowoż zwrócono uwagę, że wyrażona w art. 3531 k.c. zasada swobody umów doznaje ograniczeń. Treść stosunku prawnego lub jego cel nie mogą się sprzeciwiać właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Określenie w umowie wielkości powierzchni reklamowej, jaka będzie przyjmowana do ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego należy w ocenie Kolegium potraktować jako sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a w konsekwencji takie postanowienie jest nieważne. Kontynuując rozważania co do dopuszczalności zastosowania na gruncie niniejszej sprawy art. 8 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że argumentacja strony prezentowana w odwołaniu prowadziłaby do wniosku, że w sytuacji, gdy organ przez lata działał z naruszeniem prawa wydając korzystne decyzje dla strony, przyjmując zaniżoną powierzchnię reklamy, a w konsekwencji ustalając zaniżone opłaty i uszczuplając w ten sposób budżet miasta, już nigdy w przyszłości nie byłby uprawniony do weryfikacji swojego stanowiska. Zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, która obejmowałaby wszystkich umieszczających w pasach drogowych reklamy, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych podmiotów. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy, z powoływaniem się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można także podzielić stanowiska strony, że biorąc pod uwagę widoczność przekrojową oraz zajętość treści, dotychczasowy sposób obliczania z uwzględnieniem 2m2 powierzchni reklamy był właściwy. Przechodząc do oceny prawidłowości wykonanych przez organ pomiarów słupów reklamowych organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych [...] 2018 r. dwóch typów słupów reklamowych zlokalizowanych w pasie drogowym przy ul. [...] i [...]. Dodatkowo, organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy, w notatce służbowej z [...] 2019 r. przedstawił sposób dokonania obmiaru powierzchni reklamowych przy ww. ulicach, nawiązując do oględzin z [...] 2018 r. Jednocześnie, mimo wezwania Kolegium z [...] 2019 r. do ponownego przeprowadzenia oględzin słupów reklamowych objętych wnioskiem strony, gdyż sporządzony protokół nie odpowiada wymogom, o których mowa w art. 68 k.p.a., organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie było to możliwe, bowiem w wyznaczonym terminie oględzin na dzień [...] 2019 r. słupów reklamowych w pasie drogowym Konarskiego/Jagiellońska już nie było. W świetle powyższego, wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało analizy dotychczas zebranego materiału dowodowego. Jednocześnie wzięto pod uwagę oświadczenia pracowników ZDMiKP w [...] z [...] 2019 r., iż brali oni udział w pomiarze miejsca reklamowego na słupie reklamowym w pasie drogowym ul. [...] i [...] w dniu [...] 2018 r. i dokonali oni pomiaru powierzchni reklamowej metodą opisaną w notatce służbowej z [...] 2019 r., jednakże omyłkowo nie podpisali protokołu. Kolegium wskazało, że P. F. na żadnym etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jak również na etapie postępowania odwoławczego zasadniczo nie zakwestionował sposobu dokonywania pomiaru, odwołując się jedynie do ustalonej praktyki uwzględniania 2 m2 powierzchni reklamowej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem Kolegium wynika, że strona dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, tzw. "słupem z szybą" oraz "słupem". Słupy te różnią się między sobą wielkością zajmowanej powierzchni reklamowej. "Słupy z szybą" to słupy zlokalizowane w następujących pasach drogowych: [...] oraz [...]. Słupy te są identyczne jak słup, który był zlokalizowany w pasie drogowym [...], którego pomiaru dokonano [...] 2018 r. Pozostałe słupy reklamowe objęte skarżoną decyzją określane jako "słupy" są również identyczne jak drugi ze słupów zlokalizowanych w pasie drogowym [...], który również mierzono [...] 2018 r. W związku z tym organ odwoławczy uznał za zbędne dokonywanie pomiarów każdego słupa reklamowego osobno i za wystarczające dla możliwości wydania decyzji i ustalenia powierzchni reklamy, a w konsekwencji należnej opłaty przyjął pomiary wykonane [...] 2018 r. dwóch typów słupów reklamowych, zlokalizowanych w pasie drogowym [...]. Powierzchnia reklamy na słupie reklamowym tzw. "z szybą", zgodnie z dokonanymi pomiarami wynosiła [...] m2. Powierzchnia ta została ustalona na podstawie pomiarów 3 paneli reklamowych umieszczonych na powierzchni bocznej słupa za pomocą miary taśmowej zwijanej firmy Stanley, posiadającej świadectwo wzorowania nr [...]. Wysokość przedmiotowych paneli wynosi [...] cm, natomiast szerokość [...] cm. Powierzchnia paneli, a w konsekwencji powierzchnia reklamy wynosi [...] cm x [...] cm x 3 sztuki = [...] m2. Powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych ustalona została za pomocą tej samej miary taśmowej i wynosiła [...] m2. Słup ten ma kształt walca, a reklamy mogą być umieszczane na jego powierzchni bocznej. Wysokość powierzchni bocznej, stanowiącej powierzchnię reklamową wynosi [...] m, natomiast obwód walca wynosi [...] m, czyli pole powierzchni bocznej walca wynosi [...] m x [...] m = [...] m2. Zaskarżone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy dotyczy 9 słupów reklamowych, które we wrześniu 2019 r., podobnie jak w poprzednich miesiącach, były zlokalizowane w pasach drogowych, z czego 2 słupy reklamowe to słupy "z szybą", a pozostały 7 słup to słupy typowe. Miesiąc [...] ma 31 dni, zatem w celu ustalenia należnej opłaty, zdaniem Kolegium należało powierzchnię reklamową pomnożyć przez 31. Jednocześnie wskazano, że stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni reklamowej zostały określone w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr [...], poz. [...]) i są one uzależnione do kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, a w pasie drogowym drogi powiatowej znajdują się słupy reklamowe: ulic [...]. W pasie drogowym drogi gminnej znajdują się słupy reklamowe: [...]. Kolegium przedstawiło szczegółowy sposób wyliczenia opłaty. W skardze do Sądu P. F., zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z [...].2013 r., stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z [...].2013 r. nie zaś przepisy wskazane w uchwale Rady Miasta [...] z [...] 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]); 2. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez: - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ odwoławczy pod uwagę, iż zgodnie z ofertą z [...].2013 r. będącą integralną częścią umowy z [...].2013 r. zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy, - nieuwzględnienie przez SKO, że organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w/w umowie i przyjmował 2m2 jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek skarżącego; - niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, za organem I instancji, iż w niniejszej sprawie powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p., nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem, a stroną; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i orzeczeniu merytorycznym pomimo, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji zaniechał wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklam oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ww. ofertą, podczas gdy organ I instancji był zobowiązany wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności zmiany sposobu rozstrzygania. Skargą objęte zostało rozstrzygnięcie w części – tj. w zakresie ustalenia powierzchni słupów oraz określenia opłaty za umieszczenie reklam w pasach drogowych. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz domagał się zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w oparciu o kryterium zgodności z prawem, wykazała, że decyzje obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zarzuty skargi okazały się jednak niezasadne. Zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie m.in. art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (zasadniczo nieistotne w sprawie, o czym niżej). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W kontekście treści uzasadnień decyzji obu instancji w zakresie wyjaśnienia ich podstawy prawnej, zauważyć należy, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu, podejmowana na podstawie art. 40 u.d.p. stanowi odmienną decyzję od tej, której podstawą jest art. 39 ust. 3 u.d.p., tj. decyzji o zezwoleniu na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (szerzej: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 285/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy I i II instancji w podstawie materialnoprawnej wydanych decyzji podały oba z wymienionych wyżej przepisów, nie różnicując jednak charakteru rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych na ich podstawie. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że całokształt kontrolowanego postępowania dowodzi, iż załatwiona została sprawa w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (na podstawie art. 40 u.d.p.). Świadczy o tym zarówno treść wniosku i zawarte w nim żądanie, jak i rozstrzygnięcie w zakresie opłat za zajęcie (w decyzji organu I instancji myląco "za umieszczenie") pasa drogowego, w oparciu o art. 40 ust. 6 u.d.p. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że akta sprawy administracyjnej nie pozwalają na weryfikację okoliczności uprzedniego wydania, na wniosek skarżącego, decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym wymienionych we wniosku, w aktach sprawy brak jest bowiem ww. decyzji. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. O ile zatem Sąd nie powziął wątpliwości co do przedmiotu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, to z akt postępowania nie wynika, by decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji ww. słupów reklamowych we wskazanych we wniosku miejscach, wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji obu instancji. Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na okoliczność, że kwestionowana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego poprzedzona została wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] 2020 r., o zezwoleniu stronie na zlokalizowanie w w/w pasach drogowych słupów reklamowych. W aktach sprawy brak jest powoływanej decyzji, a więc nie wiadomo, czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zajęciu pasa drogowego i czy w istocie odpowiada ona swoim zakresie rozstrzygnięciom kontrolowanym w niniejszej sprawie. Zauważyć nadto należy, że przywołana przez organ II instancji decyzja wydana miała zostać w tym samym dniu, co decyzja organu I instancji o zajęciu pasa drogowego, a to w sposób oczywisty poddaje wątpliwość, czy decyzja lokalizacyjna była ostateczna w momencie rozstrzygania sprawy. Sąd ma świadomość, że organ odwoławczy – rozpoznając sprawę ponownie co do jej istoty – podejmował zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu [...] 2020 r., a więc (zakładając brak odwołania od powołanej decyzji nr [...]), decyzja lokalizacyjna byłaby ostateczna, nie może być to jednak uznane za okoliczność sanującą stwierdzoną wadę decyzji I instancji (i tym samym niemającą wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji), jeżeli akta sprawy administracyjnej nie potwierdzają faktu ostateczności decyzji lokalizacyjnej. Powyższe stanowi w ocenie Sądu o naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., oraz prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Akta sprawy administracyjnej wskazują bowiem, iż doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której niepoddającą się sądowej weryfikacji okolicznością jest uprzednie wydanie decyzji z art. 39 ust. 3 u.d.p. – zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń objętych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Podkreślić w tym miejscu również należy, że zgodnie z art. 133 §1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Bada więc, czy ustalone przez organ okoliczności znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. W niniejszej sprawie jedna z zasadniczych dla stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji okoliczności nie wynika z tych akt. Co się zaś tyczy argumentacji skargi, Sąd uznał ją za całkowicie niezasadną. Spór skoncentrował się na tym, czy organy prawidłowo wyliczyły powierzchnię reklamową urządzeń, których dysponentem jest skarżący, i w konsekwencji – czy prawidłowo ustalono opłatę za zajęcie pasów drogowych. Organy uznały, że sposób wyliczenia powierzchni reklamowej dla występujących dwóch typów urządzeń (słup reklamowy oraz słup reklamowy "z szybą"), jak i sposób wyliczenia łącznej sumy powierzchni reklamowej dla wszystkich objętych decyzją urządzeń uzależniony jest od stwierdzonej powierzchni reklamowej i stawki określonej uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie [...] (publ. jak wcześniej wskazano) dla poszczególnych kategorii dróg publicznych. Skarżący oczekuje zaś ustalenia powierzchni reklamy na zasadach dotychczasowych (do 2018 r.), tj. według rzutu pionowego 2 m˛. Czynnikiem iloczynu kształtującego kwotę opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu opisanym w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. jest powierzchnia reklamy. Zgodnie z legalną definicją powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Jak bezspornie wynika z niekwestionowanego protokołu z oględzin słupów reklamowych (słupa reklamowego oraz słupa reklamowego "z szybą"), którymi dysponuje skarżący, a także towarzyszącego mu materiału dowodowego w postaci notatek służbowych i oświadczeń pracowników ZDiKMP w [...], powierzchnia reklamy na słupie reklamowym tzw. "z szybą", zgodnie z dokonanymi pomiarami, wynosi [...] m˛, zaś powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi [...] m˛. Z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z punktem 3) załącznika do uchwały nr [...] wynika, że stawka opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego za każdy dzień zajęcia tego pasa w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy w stosunku do określonych dróg wynosi dla dróg gminnych - 1,20 zł/m˛, powiatowych - 1,60 zł/m˛, wojewódzkich - 2,00 zł/m˛ i krajowych - 2,80 zł/m˛. Biorąc pod uwagę powyższe czynniki wraz z liczbą dni zajęcia, na jakie wydano zezwolenie, organ prawidłowo doszedł do wniosku, że kwota opłaty za zajęcie pasów drogowych za dziewięć słupów reklamowych (w tym dwa "ze szkłem") kształtuje się na poziomie [...] zł. Jest to okoliczność zasadniczo bezsporna, wynikająca z obliczeń przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd potwierdza, że ww. kwota została wyliczona zgodnie ze wzorem wynikającym z art. 40 ust. 6 u.d.p. w zw. z punktem 3 załącznika do uchwały nr [...]. Odnosząc się zaś do podstawowego zarzutu skargi, tj. naruszenia przez organ art. 8 § 2 k.p.a. ("organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym") Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, dokonując wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, dokonał prawidłowej oceny, iż w sytuacji, gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można, jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca, skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy skarżącym i zarządem drogi, na które zdaje się powoływać (takie jak przywoływany w skardze załącznik do oferty z 2013 r. mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie. Sąd potwierdza i przyjmuje za swoje stanowisko organu odwoławczego, że argumentacja strony w zakresie naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, iż w sytuacji, gdy organ przez lata działał z naruszeniem prawa wydając korzystne decyzje dla strony, przyjmując zaniżoną powierzchnię reklamy, a w konsekwencji ustalając zaniżone opłaty i uszczuplając w ten sposób budżet Miasta [...], już nigdy w przyszłości nie byłby uprawniony do weryfikacji swojego stanowiska. Zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie nie występuje zmiana sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, która obejmowałaby wszystkich umieszczających w pasach drogowych reklamy, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych podmiotów. Jak prawidłowo skonkludował organ II instancji, utrzymywanie takiego stanu rzeczy, z powoływaniem się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że konsekwentnie przywoływana przez skarżącego umowa nr [...] z [...] 2013 r., która obowiązywała do [...] 2016 r., nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku, rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy. Nadto umowa ta była zawierana w innym stanie faktycznym i prawnym. Zauważyć też w tym kontekście należy, że w art. 40 ust. 1 in fine u.d.p. ustawodawca przewiduje sytuację uwalniającą wnioskodawcę od konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, tj. w przypadku zawarcia z zarządcą drogi umowy w najmu, dzierżawy albo użyczenia gruntu w pasie drogowym (art. 22 ust. 2 u.d.p.),w tym w ramach umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 22 ust. 2a u.d.p.) i przede wszystkim – w kontekście tablic i urządzeń reklamowych - odpłatnej umowy cywilnoprawnej (art. 22 ust. 2c). Przepis ten przewiduje dwa (wykluczające się) tryby udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2, 2a, 2c) lub tryb administracyjny (art. 40). W niniejszej sprawie skarżący wystąpił (i jak wynika z jego stanowiska – konsekwentnie występował od 2013 r.) w trybie administracyjnym o zgodę (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi. Skarżący nie wykazał jednocześnie, że aktualnie łączy go z zarządem dróg umowa w rozumieniu ww. przepisów, która eliminowałaby obowiązek uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego (tu pasów drogowych) dla celów związanych z umieszczeniem w nim reklam. Nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącego na umowę nr [...], albowiem, po pierwsze, wygasła ona z dniem [...] 2016 r., a po drugie, w zakresie zaś w jakim reguluje ona kwestię zasad opłat za zajęcie pasa drogowego po zakończeniu czasu związania tą umową, kształtuje stosunek niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, a które to przepisy z kolei wiążą organ rozstrzygający w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Końcowo wskazać należy, że przed tutejszym Sądem zawisło już kilkanaście spraw ze skarg skarżącego na decyzje organów w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania w nich reklam. Większość zaskarżonych decyzji oraz decyzji I instancji podejmowanych w tego typu sprawach była uchylana z tego względu, że Sąd dopatrywał się naruszeń przepisów postępowania, w szczególności w zakresie braków formalnych wniosków składanych przez skarżącego. Każdorazowo jednak Sąd nie podzielał zarzutu skargi naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. kierowanego wobec skarżonych decyzji wskazując, że organ odwoławczy - dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu - zasadniczo dokonuje właściwej oceny co do konieczności zmiany dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym, jako niezgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Również w wyrokach tut. Sądu powołanych w uzasadnieniu skargi na okoliczność, jakoby przyznano w nich w spornej kwestii rację skarżącej (o sygn. akt II SA/Bd 791/19 i II SA/Bd 905/19) Sąd uchylał zaskarżone decyzje z powodu formalnej ich wadliwości, przy czym w wyroku o sygn. akt II SA/Bd 791/19 jasno wypowiedział się co do bezzasadności zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Nie zasłużył nadto na uwzględnienie zarzut niedostatecznego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego. W decyzji I instancji Prezydent Miasta [...] wyczerpująco wyjaśnił powód odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni zajęcia pasa drogowego (i w konsekwencji opłat za to zajęcie). Argumentację tę prawidłowo potwierdził też organ II instancji ponownie rozpoznający sprawę w wyniku wniesionego odwołania. O ile zatem skarga okazała się niezasadna, to kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykraczająca poza granice wniesionej skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzje obu instancji zasługują na uchylenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Rozpoznając ponownie sprawę organy zweryfikują, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku z dnia [...] 2019 r. we wskazanych tam lokalizacjach. Przy twierdzącej odpowiedzi dołączą to rozstrzygnięcie do akt sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ocenią, czy zasadnym jest wydanie decyzji o zajęciu pasa drogowego zgodnie z wnioskiem w kontekście ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej, co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w tym przedmiocie.