II OSK 1566/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych K. G. oraz Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1137/20 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 lipca 2020 r. znak SKO.ZP/415/834/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1137/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględnił skargę K. G. i uchylił decyzję nr SKO.ZP/415/834/2019 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 lipca 2020 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W wyroku Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd przypomniał, że weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – "rozporządzenie"). Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie, doszło do sytuacji niedopuszczalnej na gruncie przepisów ww. rozporządzenia. Sensem omawianych przepisów jest danie narzędzi organom architektoniczno-budowlanym do kreowania i egzekwowania zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. Narzędzia te równocześnie chronią obywateli przed dowolnością i absolutną uznaniowością rozstrzygnięć w bardzo podstawowej i drażliwej materii, na styku prawa własności i prawa publicznego chroniącego wartości ważne dla ogółu mieszkańców (wspomniany ład przestrzenny). Stąd stawiane wymagania winny być interpretowane ściśle, chyba że ustawodawca zezwala inaczej. Jeśli zatem mowa o wyznaczaniu obszaru analizy, to (jak sama nazwa wskazuje) dzieje się to celem zanalizowania wszystkich zabudowanych nieruchomości, które w tym obszarze się znajdują. "Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego". Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Zdaniem Sądu I instancji nieuprawniona jest więc teza, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej. Zdaniem Sądu, nieuwzględnienie w analizie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest naruszeniem § 3 rozporządzenia i stanowi o wadliwości analizy, która wymaga uzupełnienia. Sąd przyjął, że istotne naruszenie prawa polega na pominięciu kilku działek zabudowanych w obliczaniu parametrów oraz braku wyjaśnienia odejścia od średniej powierzchni zabudowy oraz braku wyjaśnienia przyjęcia wysokości innej niż taka jak w sąsiednim budynku. W ocenie Sądu, do poprawienia i uzupełnienia pozostaje analiza urbanistyczna w zakresie: 1) wzięcia do obliczeń wszystkich zabudowanych działek w obszarze analizowanym, bez pomijania którejkolwiek, także wliczając te, które znalazły się w obszarze tylko częściowo, 2) uzasadnienia wszelkich odstępstw od zasad wyrażonych w rozporządzeniu. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli skarżący oraz uczestnik postępowania (inwestor) Ł. W. Skarżący zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Rozstrzygnięciu Sądu zarzucił naruszenie: - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 w zw. z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 5a u.p.z.p.p. w zw. z art. 147 k.c. poprzez objęcie treścią uzasadnienia wyroku nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz wskazań co do dalszego postępowania, jako że Sąd I Instancji nie dostrzegł, że dokonane uzgodnienia dotyczące osuwiska były nieaktualne w chwili wydawania decyzji, co jest niezgodne z zasadą prawdy materialnej wynikającą z art. 7 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść wyroku, jako że może skutkować wydaniem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, pozwolenia na budowę dla terenu osuwiskowego, co z kolei może stanowić zagrożenie immisjami dla nieruchomości sąsiednich; - art. 6 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 147 k.c. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 5a u.p.z.p.p. w zw. z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie wymogów jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 5a u.p.z.p.p. nie muszą spełniać przesłanki aktualności na chwilę wydawania decyzji, co prowadzi do możliwości wydania pozwolenia na budowę dla terenu aktywnego osuwiska, co zagraża bezpieczeństwu zarówno inwestycji, której pozwolenie dotyczy, jak i niesie zagrożenie immisji na teren sąsiednich nieruchomości w zakresie ruchów masowych; - art. 6 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 144 k.c. w zw. z art. 147 k.c. w zw. art. 53 ust. 4 pkt. 5a u.p.z.p.p. w zw. z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie wymogów jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne uznanie, że uzgodnienie dokonane w sposób warunkowy, tj. uzależniający możliwość realizacji inwestycji z kondygnacją podziemną o znacznych rozmiarach na terenie osuwiskowym od dokonania określonych prac lub dodatkowych badań przy realizacji tej inwestycji w wystarczający sposób zabezpiecza interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy uzgodnienie powinno mieć postać opinii opartej o faktyczny stan i postać osuwiska, a nie hipotetycznym, który dopiero powstanie przy realizacji inwestycji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez nakazanie organowi dokonania uzgodnienia ze starostą, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 5a u.p.z.p.p. na podstawie dokumentacji osuwiska aktualnej na dzień wydawania decyzji oraz w sposób aktualny a nie warunkowy czy hipotetyczny. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Uczestnik postępowania Ł. W. w swojej skardze kasacyjnej zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości na podstawie art 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż nieuwzględnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej działek zlokalizowanych jedynie częściowo w obszarze analizowanym (działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]) świadczy o wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdy tymczasem prawidłowe zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż na gruncie niniejszej sprawy nieuwzględnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej działek zlokalizowanych jedynie częściowo w granicach obszaru analizowanego (działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]) nie ma wpływu na prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ w niniejszym przypadku (dotyczącym mającej powstać zabudowy uzupełniającej) przede wszystkim punktem odniesienia przy ustalaniu wskaźników i parametrów planowanego zamierzenia budowlanego powinna być zabudowa występująca w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tak aby planowane zamierzenie budowlane nie stanowiło "elementu obcego" na tym terenie, co wynika z "zasady dobrego sąsiedztwa", w tym "zasady kontynuacji funkcji", wyrażonej w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.; - art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy z naruszeniem § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdy tymczasem w niniejszym przypadku wyznaczono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w zgodzie z normą prawną wynikającą z § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. sposób i wartość tego wskaźnika wynika z treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno- architektonicznej; - art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. § 7 ust. 4 w zw. § 7 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie ustalono wysokość planowanego budynku z naruszeniem § 7 ust. 4 oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia, gdy tymczasem wyznaczono wysokość planowanego budynku w zgodzie z normą prawną wynikającą z § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. sposób i wartość tego parametru wynika z treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno- architektoniczne, a także w sposób odpowiadający treści § 7 ust. 2 rozporządzenia, tj. wskazując w treści decyzji organu I instancji, że wysokość planowanego budynku mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 256) Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu II instancji, błędnie przyjmując, wbrew stanowisku organu II instancji, iż nieuwzględnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej objętych jedynie częściowo obszarem analizowanym (działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]) stanowi naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia skutkujące naruszeniem § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia i § 7 ust. 2 rozporządzenia w zakresie wyznaczenia przez orzekające w sprawie organy administracyjne powierzchni przyszłej zabudowy oraz wysokości planowanego budynku, czym naruszono także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim nie oddalono skargi, pomimo że organ II instancji prawidłowo uznał, iż ustalony przez organ I instancji wskaźnik powierzchni przyszłej zabudowy oraz wyznaczona przez organ I instancji wysokość planowanego budynku odpowiadają wymogom wynikającym odpowiednio z § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia i § 7 ust. 2 rozporządzenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu II instancji, błędnie stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie oddalono skargi, pomimo że w niniejszym przypadku organy I i II instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; - art 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zakresie, w jakim uchylono decyzję organu II instancji, błędnie stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nie oddalono skargi, pomimo że w niniejszym przypadku organy I i II instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w podobnej pod względem faktycznym i prawnym sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 lipca 2020 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1170/20, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał, że podziela zawarte w tym wyroku poglądy – w zakresie, w jakim dotyczą one kwestii tożsamych w obu sprawach. Podkreślić należy również, że skargi kasacyjne – tak jak w niniejszej sprawie wnieśli: K. G. i inwestor Ł. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1126/21 skargi kasacyjne oddalił. Argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Skarga kasacyjna inwestora, mimo wskazania wielości zarzutów sprowadza się do zakwestionowania uznania przez Sąd I instancji wadliwości przeprowadzonej analizy i ustalonych na jej podstawie wskaźników planowanej inwestycji, przy czym podkreślić należy, że sam obszar analizowany został ustalony prawidłowo i nie jest w sprawie kwestionowany. Słusznie uznał Sąd I instancji, że w wyznaczonym przez organ obszarze znajdują się nieruchomości zabudowane – działki nr [...],[...],[...],[...], [...],[...] – które nie zostały ujęte w tabelach dotyczących parametrów powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy. W konsekwencji uznając, że nieuwzględnienie w analizie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest naruszeniem § 3 rozporządzenia i stanowi o wadliwości analizy, która wymaga uzupełnienia. W konsekwencji bowiem nie są reprezentatywne parametry ustalone na podstawie średnich lub w odniesieniu do nich, zawartych w tabelach. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że tylko zabudowa występująca w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji powinna być punktem odniesienia przy ustalaniu wskaźników i parametrów planowanego zamierzenia budowlanego. Taka teza prowadziłaby do zbędności wyznaczania obszaru analizowanego w określonych w rozporządzeniu odległościach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej właściwe są wskazania i wytyczne Sądu I instancji co do dalszego postępowania. Podniesione zarzuty naruszenia p.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego są nieusprawiedliwione. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej K. G. wyjaśnić należy, że koncentrują się one wokół zagadnienia dotyczącego planowania inwestycji na terenie zagrożonym osuwiskiem. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, że kwestie związane z zagrożeniami osuwaniem się gruntu, muszą zostać szczegółowo zbadane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W ramach tego następnego etapu postępowania zanalizowana i oceniona winna zostać m.in. dokumentacja geotechniczna i geologiczno-inżynierska. Obowiązek taki nakładają bowiem w sposób wyraźny przepisy rozporządzenia wykonawczego. Identyczne założenie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, stwierdzając że "(...) o tym, że na danym terenie określona inwestycja może być zlokalizowana, decydują zagadnienia związane z planowaniem i zagospodarowaniem. To zaś, czy inwestycja ta będzie mogła w rzeczywistości powstać z uwagi na kwestie techniczne, jej usytuowanie na konkretnym podłożu i czy jej projekt odpowiada przepisom techniczno-budowlanym oraz czy jej realizacja nie spowoduje niedopuszczalnej ingerencji we własność innych podmiotów, rozważane jest i rozstrzygane w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że oddalenie podlegały obie skargi kasacyjne uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od jednego skarżącego kasacyjnie na rzecz drugiego z nich zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W tej sytuacji za celowe uznać należy zastosowanie ogólnej zasady z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.