II SA/Bd 961/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. W piśmie z [...] października 2018 r. P. F. (skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o "przedłużenie decyzji – wniosek na zajęcie pasów drogowych w okresie od 01.10.2018 r – 31.10.2018 wg wykazu". Jednocześnie wniósł o ustalenie stosownej opłaty. W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydent Miasta B., decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych wymienionych ulic słupów reklamowych w terminie od 1 do 31 października 2018 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania SKO, decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], uchyliło decyzję z [...] września 2019 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało na konieczność rozpoznania wniosku skarżącego jako wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych przedmiotowych słupów reklamowych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie m.in. art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 – dalej "u.d.p.") odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanych lokalizacjach celem umieszczenia w nich słupów reklamowych w terminie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący, odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia wniosku, przedłożył wymaganą dokumentację mapową, ale – wbrew pouczeniu – nie złożył wniosku o zezwolenie na zlokalizowanie słupów reklamowych, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. Organ podkreślił, że uprzednio wydana decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych we wskazanych lokalizacjach obejmowała okres od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r., zatem zajęcie pasa drogowego w okresie opisanym we wniosku wymagało uprzedniego uzyskania nowej decyzji lokalizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym, składając do akt sprawy pismo z dnia [...] marca 2020 r., a którą to okoliczność uzasadnia załączone do odwołania potwierdzenie nadania przesyłki z dnia [...] marca 2020 r. Zakwestionował również prawidłowość samego wezwania do złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację, w kontekście trwającej do 2018 r. praktyki wydawania dwóch decyzji (zezwoleń z art. 39 ust. 3 i 40 u.d.p.) w reakcji na jeden wniosek "o przedłużenie decyzji". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], powziętą w oparciu m.in. o art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 39 ust. 3 i art. 40 u.d.p., organ stwierdził, że o ile decyzja lokalizacyjna może być wydana raz i na jej podstawie wnioskodawca może potem ubiegać się o następujące po sobie, okresowe zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to w niniejszej sprawie, dla słupów określonych we wniosku, a ujętych w rozstrzygnięciu organu I instancji, ostatnia pozytywna decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. wydana została na okres od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r., a więc nie występuje już w obrocie prawnym. Skarżący nie dysponuje decyzją lokalizacyjną, co prawidłowo organ I instancji uznał za przeszkodę dla wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., w toku postępowania zakończonego poprzednim rozstrzygnięciem kasacyjnym nr [...], skarżący jednoznacznie oświadczył, że jego wniosek z [...] października 2018 r. dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie lokalizacji w nim urządzeń reklamowych. Organ przyznał, że we wcześniejszych postępowaniach stosowano błędną praktykę załatwiania jednego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dwiema decyzjami, tj. decyzją lokalizacyjną oraz decyzją o zajęciu, jednak zmiana sposobu załatwiania spraw o zbliżonym stanie faktycznym podyktowana jest zmianą stanowiska samej strony (powoływanie zarzutów w zakresie załatwiania wniosku dwiema odrębnymi decyzjami) oraz orzecznictwa WSA w Bydgoszczy. Odnosząc się do okoliczności nieuwzględnienia wniosku o lokalizację z dnia [...] marca 2020 r. organ stwierdził po pierwsze, że postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych we wskazanych lokalizacjach w październiku 2018 r. nie było prowadzone, wobec jednoznacznego oświadczenia skarżącego z [...] listopada 2019 r. co do treści żądania wniosku z [...] października 2018 r. Po drugie, jak zauważyło SKO, nawet gdyby przyjąć, że [...] marca 2020 r. wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej został złożony, to z załączonej do odwołania kopii wynika, iż nie został on podpisany, nie podano w nim daty sporządzenia i nie zawierał on załącznika, z którego miałby wynikać, jakich słupów dotyczy; został też złożony w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia [...] lutego 2020 r. i dotyczył słupów nieobjętych niniejszym postępowaniem. Stwierdził wreszcie, że nawet złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla słupów objętych postępowaniem musiałoby poskutkować decyzją odmowną, albowiem strona winna go złożyć przed zajęciem pasa drogowego, a nie po upływie blisko półtora roku. W skardze na powyższą decyzję P. F. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: 1) art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a.") polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na lokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 2) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie za podstawę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] błędnego założenia, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie obejmował wniosku o zezwolenie na lokalizację, a co za tym idzie, że organ I instancji – związany wnioskiem skarżącego – nie miał podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej - w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, praktyki organu I instancji i uprawnionych oczekiwań skarżącego, a także przyjęcie, że wniosek skarżącego nie obejmował wniosku o lokalizację z art. 39 u.d.p., podczas gdy skarżący złożył wniosek o treści analogicznej do poprzednio składanych wniosków, zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji, który takie wnioski akceptował oraz zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań, spodziewał się, że na podstawie jego wniosku zostanie wydana decyzja Iokalizacyjna oraz o zajęciu, tym bardziej, że nie został po złożeniu wniosku z września 2018 r. wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków; 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez: a) nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w zakresie odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym; b) nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, przy stosownej opinii plastyka miejskiego, wydawane były pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz zezwalające na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowych lokalizacjach, oraz że organ od lat na wniosek skarżącego wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną - zezwalającą na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych jak i decyzję zezwalającą na zajęcie, co w konsekwencji spowodowało, że w okresie poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej negatywnej dla słupów reklamowych usytuowanych we wskazanych lokalizacjach w terminie od 1.10.2018 r. do 31.10.2018 r. były wydawane pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz decyzje na zajęcie, zatem odstąpienie od ich wydawania stanowiło zmianę w utrwalonej praktyce organu; c) niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nie został wniesiony przez stronę, podczas gdy strona w wyniku wezwania SKO nie stwierdziła jednoznacznie, iż nie składała wniosku o lokalizację, lecz jedynie opisała praktykę organu I instancji, uzasadnione oczekiwania skarżącego oraz wyjaśniła przyczynę sformułowania wniosku przez stronę w sposób dotychczasowy; d) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przez SKO, że żądanie zawarte w podaniu z września 2018 r. nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc, wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art 39 u.d.p. jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p. oraz pominięciu, że na etapie składania wniosku skarżący nie został pouczony o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwano go do usunięcia ewentualnych braków wniosku, w konsekwencji czego organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z uwagi na brak dysponowania przez stronę ważną decyzją lokalizacyjną, która jest decyzją pierwotną względem decyzji [...]; e) bezzasadne uznanie, że w toku postępowania zakończonego decyzją nr [...], w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. strona jednoznacznie oświadczyła, że w podaniu z września 2018 r. nie wnosiła o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a jedynie decyzji o zezwoleniu na zajęcie, podczas gdy w piśmie tym wyjaśniono jedynie brak precyzyjnego sformułowania żądania (we wniosku z września i października 2018 r.) wydania decyzji lokalizacyjnej, wobec utrwalonej praktyki formułowania wniosku w dotychczasowy sposób, akceptowanej przez organ. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), a więc w oparciu o kryterium zgodności z prawem, wykazała, że decyzje obu instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na początku stwierdzić należy, że zasadnie organy obu instancji podkreślają konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Stanowisko to od dawna jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2009 r. sygn. II GSK 735/08) i nadal jest podtrzymywane (por. np. wyrok NSA z 30 września 2020 r. sygn. II GSK 226/18). Decyzja o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym stanowi podstawę dla wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego, jest to zatem rozstrzygnięcie pierwotne względem decyzji o zajęciu pasa drogowego. Wymóg uzyskania decyzji o zezwoleniu na lokalizacji urządzenia w pasie drogowym przed ubieganiem się o decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wynika z systemowo odczytywanych regulacji art. 39 ust. 3 oraz art. 40 u.d.p. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 u.d.p. in principio w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. in principio zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Konsekwencją powyższego jest zasadnicze dla niniejszej sprawy stwierdzenie, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie jest tożsamy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym i winien on być złożony dopiero w sytuacji, gdy strona dysponuje już zezwoleniem na lokalizację urządzenia w pasie drogowym (szerzej chociażby w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 285/19, dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszym postępowaniu spór koncentruje się zasadniczo na kwestii prawidłowości uznania przez organy obu instancji, że skarżący wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wskazane słupy reklamowe w okresie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r., nie legitymował się decyzją o lokalizacji tych urządzeń we wskazanych miejscach, co stanowiło przyczynę odmownych decyzji w tym zakresie. Skarżący kwestionuje powyższe powołując, że jego wniosek z [...] października 2018 r. winien być odczytany jednocześnie jako wniosek o lokalizację określonych tam urządzeń w pasie drogowym, a to ze względu na dotychczasową, wieloletnią praktykę takiego załatwiania przedmiotowych spraw przez organ, którą to w sposób nieuzasadniony zmienił on w roku 2018. Stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] października 2018 r. zwrócił się on o "przedłużenie decyzji", przy czym z treści osnowy wniosku wynika jednoznacznie, że dotyczy on zajęcia pasów drogowych w okresie od 1.10.2018 do 31.10.2018 wg wykazu, w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych. Zasadnie zatem organy odczytały żądanie skarżącego jako żądanie wydania zezwolenia w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p., powyższe potwierdza zresztą jednoczesny wniosek o naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego (a więc rozstrzygnięcie kwestii opisanej w art. 40 ust. 3 u.d.p. – "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę") oraz okoliczność, że decyzja rozpoznająca powyższy wniosek w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. została prawomocnie uchylona decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2019 r. (decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego) ze wskazaniem, iż sprawę z wniosku z [...] października 2018 r. organ winien rozstrzygnąć w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p. W tym zatem zakresie Sąd nie powziął wątpliwości, że wniosek skarżącego, wobec jego jednoznacznej treści, dotyczył instytucji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego opisanego w art. 40 u.d.p. Jednym z warunków sine qua non wydania ww. zezwolenia jest z kolei uzyskanie – przed złożeniem wniosku w powyższym zakresie – ostatecznej decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia (tutaj – słupów reklamowych) w pasie drogowym. W tak określonych okolicznościach zarzucić należy organowi, że nie załatwił wniosku skarżącego w drodze odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wskazane urządzenia. Skoro bowiem decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego jest decyzją następczą wobec decyzji o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, to brak legitymowania się wnioskodawcy drugim z powołanych rozstrzygnięć stanowi nieusuwalną przeszkodę do rozpoznania wniosku w przedmiocie zezwolenia na zajęcie. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącego (postępowanie nr [...]), i w obliczu wątpliwości co do przedmiotu tego wniosku wynikłej w kontekście decyzji organu I instancji nr [...] (t.j. odmowy zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów w terminie od 1.10.2018 r. do 31.10.2018 r.), organ odwoławczy wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania, czy wniosek dotyczy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy, czy też zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (wezwanie z [...] listopada 2019 r.). W odpowiedzi z [...] listopada 2019 r. skarżący wszedł w polemikę z organem co do wymogu uzyskania nowej decyzji lokalizacyjnej podnosząc, że wydawanie w latach ubiegłych decyzji lokalizacyjnych było wystarczające, aby wypełnić obowiązek strony w zakresie uzyskania takiej decyzji i otwiera to możliwość uzyskiwania kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tych samym lokalizacjach na kolejne okresy. Sądowa analiza treści ww. pisma wskazuje, że wniosek z [...] października 2018 r. nie obejmował swym przedmiotem kwestii zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym, albowiem skarżący miał wykonać zobowiązanie organu do przedstawienia oddzielnego wniosku o zezwolenie na lokalizację słupów dopiero w reakcji wezwanie organu (pkt 6 odpowiedzi). Niezależnie od oceny pisma z [...] listopada 2019 r. stwierdzić należy, że bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostaje w zasadzie to, czy skarżący – po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – zwracał się do organu z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Chodzi tu przede wszystkim o sporną okoliczność skutecznego złożenia wniosku o lokalizację załączonego do pisma z [...] marca 2020 r. Pomijając już to, że wniosek ten pozbawiony jest załącznika wskazującego, których słupów reklamowych dotyczy, że jest nieoznaczony datowo, oraz że złożony został w postępowaniu dotyczącym innych słupów niż te, w przedmiocie których rozstrzygał organ w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, stwierdzić kategorycznie należy, iż następczy względem wniosku o wydanie decyzji o zajęciu wniosek o zezwolenie na lokalizację urządzenia w pasie drogowym nie "uzdrawia" przesłanki negatywnej dla wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w postaci braku legitymowania się decyzją lokalizacyjną. Jak wskazano, wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie jest możliwe tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca dysponuje ostateczną decyzją lokalizacyjną. Na marginesie w tym miejscu zauważyć należy, że niedopuszczalnym w ocenie Sądu jest składanie wniosku, czy to o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też decyzji lokalizacyjnej, już po terminie zajęcia/lokalizacji opisanym we wniosku. Ubieganie się o wydanie zezwolenia na lokalizację i następnie na zajęcie pasa drogowego dotyczy zdarzenia przyszłego, wymagającego do jego legalnego zaistnienia uzyskania uprzednich ostatecznych zezwoleń. Wynika to z istoty komentowanej instytucji. To na wnioskodawcy spoczywa ryzyko, że wniosku o zezwolenie na lokalizację, a potem wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, złożonego w zbyt krótkim terminie przed deklarowanym okresem zajęcia organ nie zdąży po prostu rozpoznać. Przesądzenia dwóch kwestii wymaga odniesienie się do podstawowego argumentu skarżącego, jakoby nie był on zobowiązany do złożenia oddzielnego wniosku o zezwolenie na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym, obok podania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy reklamowe z [...] października 2018 r. (które to podanie skarżący uznaje za wystarczające dla wydania obu rozstrzygnięć), a co wynika w jego ocenie z okoliczności akceptowanej przez organy praktyki wydawania w latach ubiegłych, na następujące po sobie wnioski skarżącego, każdorazowo dwóch decyzji – na podstawie art. 39 ust. 3 i 40 u.d.p. Po pierwsze przypomnieć należy, że wniosek skarżącego z [...] października 2018 r. stanowił wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie można wywodzić z niego równoległego żądania wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym z uwagi na dotychczasową, błędną (co między stronami bezsporne) praktykę organu. Zgodnie z 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Pamiętać jednak należy, że organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji, związane są przede wszystkim obowiązującym prawem, co wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP. W sytuacji zatem, gdyby okazało się (jak w niniejszej sprawie), że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, organ jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Nie można zatem, jak zdaje się tego oczekiwać skarżący, skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w sytuacji nieistnienia w obrocie prawnym uprzedniej decyzji o zezwoleniu na lokalizację danego urządzenia w pasie drogowym. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których pozytywne rozstrzygnięcie uwarunkowane jest okolicznością uprzedniego wydania zezwolenia innego, choć powiązanego rodzajowo. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie. To, że w poprzednich latach organ załatwiał wnioski skarżącego "zbiorczo", wydając na podstawie jednego wniosku dwie decyzje (o lokalizacji w pasie drogowym i o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) nie kreuje po stronie skarżącego roszczenia o uwzględnienie takiej praktyki przy aktualnym rozstrzyganiu spraw z jego wniosków. Po drugie, co powiązane, choć czego wprost nie artykułuje skarżący, okoliczności dysponowania decyzją lokalizacyjną dla przedmiotowych słupów nie można by wywodzić z faktu uprzedniego uzyskania przez skarżącego ostatecznej decyzji w tym zakresie, określonej jednak terminem jej obowiązywania do [...] września 2018 r. (decyzja z [...] sierpnia 2018 r., nr [...]). Istotą zgody na lokalizację urządzeń na podstawie art. 39 u.d.p. nie jest określenie terminu jej obowiązywania (decyzja ta, w przeciwieństwie do decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, może być wydana jednorazowo i stanowić podstawę następujących po sobie, terminowych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego). Decyzje administracyjne, poza elementami określonymi w art 107 § 1 k.p.a., mogą zawierać klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takimi jak termin, warunek i zlecenie. Mogą one być jednak składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich zamieszczenia (art. 107 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 39 ust. 3a w decyzji lokalizacyjnej określa się m.in. warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Do katalogu warunków umieszczenia urządzenia w pasie drogowym zalicza się bez wątpienia termin tego umieszczenia. Określenie zaś w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana. Z upływem zatem [...] września 2018 r. decyzja lokalizacyjna wygasła, co zrodziło po stronie wnioskodawcy obowiązek uzyskania nowego zezwolenia lokalizacyjnego, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.