II SA/Wa 1939/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A.J. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.J. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera dwie przesłanki formalne: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. oraz trzecią - tzw. "szczególnie uzasadniony przypadek". Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" służby jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Organ przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który sumiennie, solidne i dokładnie wykonuje obowiązki służbowe. Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Zdaniem organu, "narażenie zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako "czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza", przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne, potencjalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe. Organ podniósł, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i może być zastosowane tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku, przy czym wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem, wyróżnienia i awanse w służbie nie świadczą jeszcze o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku. Z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych zadań z najwyższą starannością. Minister Spraw i Wewnętrznych i Administracji przenosząc te rozważania natury ogólnej, na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że służba skarżącego (od [...] grudnia 1986 r. do [...] lipca 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, nie była służbą krótkotrwałą, zarówno w ujęciu bezwzględnym (3 lata, 7 miesięcy i 24 dni), jak i w odniesieniu do ponad 19-letniego okresu całej jego służby (stanowiła ok. 18 % łącznego okresu jego służby). W orzecznictwie przyjmuje się, że za krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę niedługą, epizodyczną, doraźną. A.J. pełnił tę służbę "w pełni świadomie" i przez okres ponad trzech i poł roku "z całą pewnością (...) dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem". Organ dodał, że skarżący zakończył służbę na rzecz totalitarnego państwa nie z własnej woli, ale z powodu likwidacji i transformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że z pisma Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wynika, aby A.J. w czasie służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Przeciwko skarżącemu nie toczyły się postępowania karne, karno-skarbowe czy dyscyplinarne. Organ dodał, że w zasobach archiwalnych nie ma zaświadczenia stwierdzającego, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Służba w UOP (ABW) zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariusza i to potencjalne "narażenie" nie wypełnia przesłanki art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem Ministra, istotne w niniejszej sprawie jest również to, że A.J. nie otrzymał odznaczeń, orderów, wyróżnień, co prowadzi do wniosku, że w służbie nie miał szczególnych osiągnięć, wyróżniających go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. Następnie podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1976/19 wywiódł, że "łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy". W rozpatrywanej sprawie przesłanki przewidziane w art. 8a ust. 1 i pkt 2 ustawy nie zostały spełnione, a tym samym nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wyłączenie stosowania wobec A.J. zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad k.p.a., w tym dotyczących zebrania i oceny materiału dowodowego będącego podstawą decyzji. Organ dodał, że jest związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby skarżącego, przesłaną przez Szefa ABW. Według art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza i przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby i wskazuje w niej okresy służby na rzecz totalitarnego państwa. Jeżeli skarżący nie zgadza się z tą informacją, to powinien podnieść ten zarzut w postępowaniu odwoławczym od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego, wydanej przez Dyrektora ZER MSWiA. A.J. w skardze na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucił że została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 w zw. z art. 15c ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł m. in., że art. 8a ust. 1 ustawy "w sposób nie budzący wątpliwości" zawiera jedynie dwie przesłanki wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, wskazał na niekonsekwencje organu w tym zakresie. Zdaniem A.J. organ nie dokonał "rzeczywistej i wyczerpującej" wykładni pojęcia "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego pastwa, nie określił jaki procent służby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia, zdaniem organu, kryterium krótkotrwałości, pominął, że w trakcie prac nad treścią art. 8a ust. 1 pkt 1 uznawano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za służbę krótkotrwałą oraz że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jest to pewnego rodzaju wskazówka interpretacyjna dla oceny krótkotrwałości służby. Skarżący zarzucił, że Minister pomiął, że przed 31 lipca 1990 r. pełnił służbę zaledwie 3 lata 7 miesięcy i 24 dni, co stanowi zaledwie około 17 % łącznego okresu służby i dokonując oceny krótkotrwałości służby bezpodstawnie odwołał się do rzekomego braku "przypadkowości służby" i jego intencji w tym zakresie. Zdaniem skarżącego zamiarem ustawodawcy przy określeniu krótkotrwałości było porównanie długości służby przed 31 lipca 1990 r. i po tej dacie i określenie ich wzajemnego stosunku w kontekście proporcjonalnym, A.J. dodał, że przed 31 lipca 1990 r. pełnił służbę w Departamencie [...] i zajmował się tylko i wyłącznie naprawą oraz konserwacją sprzętu, nie wykonywał żadnych czynności zmierzających do walki z działaczami Solidarności, nie prowadził jakichkolwiek innych działań represyjnych zmierzających do naruszenia podstawowych praw i wolności, w tym zwłaszcza czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa. Naprawa sprzętu w żadnej mierze nie stanowiła wsparcia na rzecz państwa totalitarnego czy szerzej struktur komunistycznych, które chyliły się ku upadkowi. Skarżący podkreślił, że po 1990 r. jego zadania w służbie (w UOP a później w ABW) nie uległy zmianie, a zatem nie można mówić, że służba ta wspierać miała państwo totalitarne, skoro tak samo przebiegała w okresie istnienia państwa demokratycznego. A.J. dodał, że nigdy też nie posiadał legitymacji Służby Bezpieczeństwa, oraz nigdy nie pobierał żadnych dodatków funkcyjnych z tego tytułu, tj. specjalnego, operacyjnego czy zwiadowczego. Skarżący nie zgodził się również z organem odnośnie wykładni pojęcia rzetelności służby o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej i stwierdził, że "rzetelność" (nawet w potocznym tego słowa znaczeniu) oznacza prawidłowość, poprawność służby, a zatem prawidłowe (zgodne z oczekiwaniami) wywiązywanie się przez funkcjonariusza z powierzonych mu zadań i obowiązków, co automatycznie nie oznacza jeszcze służby na najwyższym poziomie. Skarżący dodał, że narażenie życia i zdrowia stanowi jedynie jeden z możliwych przypadków rzetelności w służbie oraz że z opinii Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawartej w piśmie z 5 czerwca 2018 r., wynika, że nie można mu zarzucić nierzetelności w służbie. W ocenie strony skarżącej, przyjęcie takiego sposobu rozumienia rzetelności służby, jak pośrednio zdaje się sugerować organ, oznaczałoby, że osoby, których służba polegała na naprawie i konserwacji sprzętu, nie mogą korzystać z dobrodziejstw art. 8a ustawy zaopatrzeniowej tylko i wyłącznie dlatego, że rodzaj pełnionej służby w zasadzie wyłączał wskazane osoby od zdarzeń i czynności, które w sposób permanentny zagrażać mogły ich życiu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2020 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z [...] stycznia 2019 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez A.J. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] stycznia 2019 r. naruszają prawo i dlatego jego skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, określone w art. 8a ust. 1 ustawy, nie zostały spełnione, a tym samym nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Należy przypomnieć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera dwie przesłanki formalne: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. oraz trzecią - tzw. "szczególnie uzasadniony przypadek" oraz że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. W innym miejscu decyzji, powołując się na wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1976/19 podał, że łączne spełnienie przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Pomijając już niekonsekwencję organu w tej kwestii, należy odwołać się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy wywiódł, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 (krótkotrwała służba w organach wymienionych w art. 13b ustawy przed dniem 31 lipca 1990 r.) i art. 8a ust. 1 pkt 2 (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), które muszą być spełnione łącznie. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (por. np. wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19 oraz z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Organ oceniając zatem spełnianie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Takie rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza, że informacja z IPN, o której mowa w art. 13a ustawy nie stanowi, niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesadzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa. W istocie, co wynika z treści art. 13a ust. 1 ustawy taka informacja ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Informacja sporządzana na podstawie art. 13a ustawy stanowi zatem dokument urzędowy. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 76 § 1 i 2 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania lub inne podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie wyłącza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów (art. 76 § 3 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. W razie zaś obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. Jak już powiedziano, łączne spełnienie przez byłego funkcjonariusza wymienionych w przepisie art. 8a ust.1 ustawy warunków: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań", stanowi podstawę do zastosowania wobec niego dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy, niemiej jednak niespełnienie któregoś z warunków wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak dostatecznie, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 19-letniej służby skarżącego, 3 lata, 7 miesięcy i 24 dni to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Sąd dodaje, że w orzecznictwie (por. np. powołany wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r.) przyjmuje się, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto przypomnieć, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy. Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że narażenie zdrowia i życia nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. W konsekwencji Sąd nie podziela zapatrywania organu, wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie spełnia warunku o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Jak już powiedziano, organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał konieczność indywidualnego podejścia do każdej sprawy, jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku nie wyjaśnił, na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów przyjął, że okres 3 lat i 7 miesięcy służby nie może być uznany za krótkotrwały, zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie niespełna 20-letniego okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w UOP i w ABW, w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Z ustaleń organu wynika, że stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby skarżącego wynosi ok. 18%. Przy czym, jak zaznaczono powyżej, w trakcie prac legislacyjnych nad treścią art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W świetle powyższego nie można uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Podkreślić w tym miejscu należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że łączne spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji, stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy, nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie inny sposób. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zatem zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego, w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i 17 zł opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.