I SA/Gd 891/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę. Decyzją z dnia 14 lutego 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2, 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 300), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił J.K. (dalej: Strona, Skarżący) umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 45.366,49 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 44.617,96 zł, w tym z tytułu: - składek za okres 06/1999-12/1999, 07/2002 – w kwocie 7083,96 zł, - odsetek za zwłokę na dzień 13.11.2019r. – w kwocie 21.019 zł, - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 13.11.2019r. w kwocie 16.515 zł przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 06/1999-12/1999, 07/2002 w kwocie 5486 zł, b) ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie 748,53 zł, w tym z tytułu: - składek za okres 05/1999, 09/2002, 03/2003 – w kwocie 177,53 zł, - odsetek za zwłokę na dzień 13.11.2019r. – w kwocie 360 zł, - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 13.11.2019r. w kwocie 211 zł przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 05/1999, 09/2002 w kwocie 102,82 zł. Ponadto na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", organ umorzył należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 8.035,88 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 7498,35 zł, w tym z tytułu: - składek za okres 06/1999-12/1999 – w kwocie 1868,35 zł, - odsetek za zwłokę na dzień 13.11.2019r. – w kwocie 5630 zł, b) ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie 537,53 zł, w tym z tytułu: - składek za okres 05/1999, 09/2002, 03/2003 – w kwocie 177,53 zł, - odsetek za zwłokę na dzień 13.11.2019r. – w kwocie 360 zł. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego ZUS decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 14 lutego 2020 r. W decyzji ZUS wyjaśnił, że z oświadczenia z 12 listopada 2019 r. o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej wynika, że Skarżący jest żonaty, nie pracuje zarobkowo, pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.842,00 zł brutto, tj. 1.756,12 zł netto, nie uzyskuje dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej, świadczeń z Urzędu Pracy oraz nie korzysta z innych form pomocy, prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz z żoną, która osiąga dochód w wysokości 1.509,62 zł netto miesięcznie, ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu: miesięcznych opłat - 622,30 zł, opłat eksploatacyjnych - 60,00 zł, kosztów związanych z leczeniem - 100,00 zł oraz innych - 92,32 zł, nie posiada innych zobowiązań pieniężnych, spłaca zadłużenie wobec ZUS na podstawie umowy w miesięcznej racie 375,00 zł, nie posiada majątku ruchomego i nieruchomego, nie posiada praw majątkowych ani wierzytelności. Dodatkowo organ ustalił, że Skarżący prowadził działalność gospodarczą do 7 października 2004 r.; jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego jako emeryt i otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.911,88 zł brutto i do wypłaty wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym pozostaje 1.836,72 zł; prowadzone wobec Skarżącego przymusowe dochodzenie należności zostało zawieszone ze względu na zawartą z ZUS 21 grudnia 2017 r. umowę o rozłożeniu należności z tytułu składek na raty. W oparciu o uregulowania zawarte w art. 24 u.s.u.s. Zakład ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu ww. składek uznając, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. W stosunku do skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., nie zachodzą w stosunku do ww. zadłużenia. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s również w tej sytuacji nie ma zastosowania. Nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. – Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej 7 października 2004 r., jednak nie zostało spełnione kryterium braku następców prawnych oraz nie zachodzi przesłanka braku majątku, ponieważ Skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości pozwalającej na prowadzenie skutecznej egzekucji należności z tytułu składek. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, nie zachodzi więc przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ aktualnie jest ono zawieszone z uwagi na zawartą z ZUS umowę o rozłożeniu zaległości na raty. Mając na uwadze powyższe dane brak jest podstaw prawnych do umorzenia zaległości jako całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Oznacza to m.in. brak możliwości umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Z kolei umorzenie należności z tytułu składek, w tym odsetek, ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zostało określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Przepisy te zobowiązują płatnika do wykazania, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W ocenie ZUS przesłanki takie w sytuacji Skarżącego zachodzą, ze względu na jego wiek, zdrowie i stan majątkowy. Dlatego organ umorzył należności z tytułu składek za osobę ubezpieczoną, będącą równocześnie płatnikiem tych składek. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, wskazując, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Opisał niepowodzenia w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, które skutkowały powstaniem zadłużenia i koniecznością jej likwidacji. Podkreślił, że jego sytuacja majątkowa jest zła i wiąże się z koniecznością rezygnacji z zabiegów leczniczych. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie Skarżący wniósł o umorzenie dwojakiego rodzaju składek: składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz składek za osobę prowadzącą działalność (czyli składek opłacanych za siebie). Przepisy przewidują, że oba rodzaje składek mogą być umarzane z powodu ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Organ istnienia tej podstawy nie stwierdził, co będzie przedmiotem szerszej wypowiedzi Sądu w dalszej części uzasadnienia. Mimo braku całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31.07.2003r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ stwierdził, że zachodzą przesłanki z powyższego rozporządzenia, z uwagi na wiek, stan zdrowia, stan majątkowy Skarżącego, w związku z czym umorzył należności z tytułu składek opłacanych przez Skarżącego za siebie, w łącznej kwocie 8.035,88 zł. Kwestia ta jest bezsporna. Powtórzyć jednak trzeba, że powyższy przepis nie mógł stanowić podstawy do umorzenia również należności z tytułu składek opłacanych przez płatnika (Skarżącego) za zatrudnionych pracowników. W odniesieniu do tych należności podstawę prawną ich umorzenia stanowił wyłącznie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie ograniczą się dalsze rozważania Sądu. Zgodnie zatem z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W przypadku przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanki w postaci ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia tych należności, której wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ rentowy ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający to umorzenie. Ulga w postaci umorzenia zaległości składkowych czy odsetek stanowi niewątpliwie odstępstwo od reguły, jaką jest płacenie składek ubezpieczeniowych, zatem musi ona mieć charakter wyjątkowy, związany z wystąpieniem zdarzeń o takim też charakterze, z reguły od samego zobowiązanego niezależnych. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyniłby bowiem wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy pozwala uznać, że organ rentowy w sposób wystarczający zebrał dostępny mu materiał dowodowy i dokonał jego oceny. Wyprowadzony z tej oceny wniosek, iż mimo trudnej sytuacji życiowej, zdrowotnej i majątkowej wnioskodawcy brak jest okoliczności dostatecznie wskazujących na konieczność umorzenia zaległości, nie został skutecznie podważony. Przede wszystkim rację ma organ, że w przypadku skarżącego nie można mówić o wystąpieniu przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, skarżący bowiem uzyskuje stały dochód z tytułu emerytury. Słusznie zatem organ stwierdził, że istnieje możliwość dochodzenia zapłaty zaległych składek, jakkolwiek niewątpliwie wiązać się to będzie z dolegliwością dla skarżącego. Dolegliwość ta jednak nie jest równoznaczna z całkowitą nieściągalnością należności. Jakkolwiek zatem można zrozumieć poczucie niesprawiedliwości, któremu skarżący dał wyraz w złożonej skardze, niemniej jednak przepisy prawa nie pozwalają na tej podstawie uwzględnić jego wniosku, o ile nie zachodzą ścisłe określone przesłanki. Każdy rozpoczynający działalność gospodarczą, robi to na własne ryzyko, tak z ponoszeniem strat jak i osiąganiem dochodów. Skutki prowadzenia nierentownej działalności obciążają przedsiębiorcę. Nie można dopuścić, by koszty prowadzonej działalności przenosić na instytucje państwowe i innych płatników. Argumenty skarżącego związane z problemami w prowadzonej działalności nie mogą uzasadniać rezygnacji wierzyciela publicznoprawnego z dochodzenia zadłużenia. Nie zaszły również pozostałe przesłanki z art. 28 u.s.u.s. W zakresie powyższych przesłanek organ dokonał prawidłowych ustaleń, ponieważ materiał dowody zgromadzony w sprawie nie przysporzył żadnych informacji, aby w sprawie prowadzone było postępowanie na podstawie ustawy Prawo upadłościowe, co wyklucza ziszczenie się przesłanek z punktów 2, 4 i 4b. Nie zaszła też przesłanka z pkt 1 (z przyczyn oczywistych, dotyczy ona bowiem sytuacji, gdy dłużnik zmarł), ani z pkt 4a (koszty upomnienia nie przekraczają kwoty zadłużenia). Biorąc pod uwagę otrzymywane świadczenie emerytalne z tego świadczenia, nie można mówić o spełnieniu przesłanki z pkt 3, pkt 5 i pkt 6, o czym była mowa wyżej. Jakkolwiek sytuacja skarżącego, zobowiązanego do zapłaty zaległych składek jest niewątpliwie trudna, to jednak ma on obiektywną możliwość uiszczenia zaległości przynajmniej w ratach. W tej sytuacji umorzenie zaległych składek byłoby przedwczesne. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania należności choćby w części to negatywne dla strony rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.