II SA/Po 728/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. J. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...], którą po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], którą ten ostatni organ umorzył zainicjowane przez odwołującego się postępowanie administracyjne "w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego" w [...] przy zbiegu ulic [...] i [...] na działce [...] (później [...]). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. A. J., właściciel działki [...] przy ul. [...] w [...] wystąpił o przeprowadzenie kontroli i wszczęcie postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego na sąsiedniej działce przed podziałem mającej numer [...] (obecnie [...]). Wnioskodawca zaznaczył, że decyzją z dnia [...] października 2008 r., [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową. W ocenie A. J. w tym kontekście należy dostrzec, że wskazaną decyzję wydano w odniesieniu do stanu już zrealizowanego, gdyż o istnieniu zakładu tapicerskiego świadczy wygląd inwestycji. Wnioskodawca skierował pod adresem inwestora zarzut, że ten od początku umyślnie realizował budowę zakładu tapicerskiego, a uzyskanie początkowo decyzji na budynek gospodarczo-garażowy było "kamuflażem". Obecna decyzja o warunkach zabudowy stanowi natomiast instrument służący obejściu prawa i "przyklepaniu" istniejącego i nie wymagającego zmian stanu rzeczy (zob. grupę kart akt administracyjnych oznaczonych jako 1.) Następnie Inspektor Powiatowy włączył do akt wypisy z rejestru gruntów dotyczące między innymi działki [...] będącej własnością A. J. (i małżonki) oraz działki [...] będącej własnością T. K. i B. K. (k. 3a-3c akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), wezwał A. J. do wyjaśnienia i wykazania, jakiego interesu prawnego lub obowiązki dotyczy żądanie z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. A. J. wyjaśnił, że interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać. Podkreślił, że w jego ocenie ma on prawo upewnić się jaką inwestycję zrealizowano w sąsiedztwie, tym bardziej, że inwestor zrealizował proces budowlany niezgodnie z przepisami. A. J. zaznaczył, że w sąsiedztwie powstał nie budynek gospodarczy, ale zakład tapicerski i z tego powodu ma on prawo do wnoszenia prawnie skutecznych wniosków (podań), które zmierzać będą do wyegzekwowania zabudowy zgodnej z prawem. Wnioskodawca wyjaśnił też, że w sprawie należy rozpatrywać możliwe odziaływanie spornego przedsięwzięcia. Okoliczności wskazują, że na działce [...] powstał zakład tapicerski i to domniemane oddziaływanie takiej właśnie inwestycji powinno być brane pod uwagę (zob. karty akt administracyjnych oznaczone jako 5.). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy odmówił wszczęcia postępowania powołując się na okoliczność, że A. J. nie jest bezpośrednim sąsiadem posesji, na której znajduje się inwestycja (zob. karty akt administracyjnych oznaczone jako 6.). Powyższe postanowienie zaskarżył A. J. (zob. karty akt administracyjnych oznaczone jako 7.), a Inspektor Wojewódzki utrzymał je w mocy (zob. karty akt administracyjnych oznaczone jako 9.). Następnie na skutek skargi A. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., II SA/Po 931/19 (obecnie prawomocnym), uchylił oba wymienione wyżej postanowienia (zob. grupę kart akt administracyjnych oznaczonych jako 12.). Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku konieczności podjęcia ustaleń dotyczących istnienia interesu prawnego po stronie osoby żądającej wszczęcia postępowania administracyjnego, ustalenie tego interesu nie powinno następować w trybie pozajurysdykcyjnym. Pismem z dnia [...] maja 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił właścicieli działek [...] i [...] o wszczęciu postępowania na skutek żądania A. J. (k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] maja 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy ponownie wezwał A. J. do wyjaśnienia i wykazania, jakiego interesu prawnego lub obowiązki dotyczy żądanie z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi na wezwanie datowanej na [...] czerwca 2020 r. A. J. powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 2463/19 (zob. grupę kart akt administracyjnych oznaczonych jako 16.). Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane podaniem A. J. z dnia [...] czerwca 2019 r. Organ akcentował, że działka wnioskodawcy nie sąsiaduje bezpośrednio z działką [...], a zainteresowany nie wykazał, że budowa spornego "budynku gospodarczo-garażowego" powodowała dla działek sąsiednich jakiekolwiek ograniczenia. Niezależnie Inspektor Powiatowy podkreślił, że nieruchomość A. J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania wymienionego budynku. W takich okolicznościach postępowanie, jako zainicjowane przez osobę nielegitymowaną, należało umorzyć (zob. grupę kart akt administracyjnych oznaczonych jako 17.). W odwołaniu A. J. zaznaczył, że organ nie określił rzeczywistej funkcji spornego budynku, co do której są wątpliwości, czy jest ona zgodna z projektem budowlanym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Podzielił przy tym w zasadniczej części stanowisko organu pierwszej instancji, a uzupełniając ustalenia podkreślił, że wedle ogólnodostępnych źródeł (mapy.geoportal.gov.pl) sporny budynek na działce [...] znajduje się 37-40 m od granicy działki A. J. i około 55 m od jego budynku. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego nie sposób więc stwierdzić w jaki sposób sporna zabudowa mogłaby oddziaływać na nieruchomość skarżącego (k. 13-17 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W obszernie uargumentowanej skardze A. J. podkreślił, że organy obu instancji naruszyły art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w tym, że organy oceniły jego uprawnienia w kontekście budynku jaki miał powstać według pozwolenia na budowę (budynku garażowo-gospodarczego), gdy tymczasem nie to powinno mieć znaczenie, ale to, że inwestor ze z góry powziętym zamiarem i w warunkach samowoli budowlanej wybudował obiekt o zupełnie innej funkcji: budynek usługowo-produkcyjny – zakład tapicerski. W uzasadnieniu skargi A. J. wywodził, że podejmowane przez inwestorów działania tylko potwierdzają, że istniejący stan rzeczy jest samowolą budowlaną. Prowadzone wcześniej postępowanie ukierunkowane na uzyskanie pozwolenia na budowę dla budynku "gospodarczo-garażowego" stanowiło działania pozorowane, mające na celu obejście prawa. Inwestorzy ukazali to, ubiegając się o warunki zabudowy zmiany sposobu użytkowania ich obiektu dla zakładu tapicerskiego. Tymczasem – jak przypomniał raz jeszcze skarżący – sporny budynek w docelowym stanie przeznaczonym do usługowego użytkowania już istnieje. Stan budynku wskazuje, że nie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym kategorii III (czyli takim, dla którego prowadzono formalnie proces inwestycyjny), ale już istniejącym budynkiem usługowym kategorii XVII. Dalej A. J. przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zaznaczono, że gdy nie ma tożsamości pomiędzy budynkiem, dla którego zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, a budynkiem, którego w rzeczywistości wybudowano, to wówczas o obiekcie finalnym można twierdzić, że powstał w istocie rzeczy w warunkach samowoli budowlanej. Do skargi A. J. dołączył fotografie spornego budynku opatrując je komentarzem, że sporny obiekt jawi się jako zdecydowanie odmienny od tego, co można byłoby określać mianem gospodarczo-garażowego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu objęte kontrolą postępowanie administracyjne powinno być w całości powtórzone, gdyż zaistniała poważna rozbieżność co do tego, do jakiego obiektu budowlanego interes prawny A. J. relatywizowały organy (założenie o istnieniu budynku gospodarczo-garażowego), a do jakiego przedmiotu swój interes chciał relatywizować skarżący (założenie o istnieniu budynku usługowego). Na wstępie można odnotować, że do powyższego nieporozumienia po części przyczynił się A. J., który we wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego wspominał, że chciałby, aby skontrolowano "budowę budynku gospodarczo-garażowego". To z kolei – w każdym razie można odnieść takie wrażenie – utrwaliło organy nadzoru budowlanego w przekonaniu, że skarżący ma na myśli potrzebę weryfikacji zgodności z prawem właśnie owego budynku, o funkcji formalnie gospodarczo-garażowej. Innymi słowy, organy nadzoru budowlanego w swych rozważaniach skoncentrowały się na postrzeganiu obiektu na działce [...] jako "zwykłego" budynku gospodarczo-garażowego, czyli w podtekście – budynku służącego do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych uzupełniającego zabudowę mieszkalną. W konsekwencji więc, mając taką perspektywę, w ogóle nie dostrzegały możliwości wystąpienia jakichkolwiek ponadstandardowych oddziaływań budynku (to jest takich, które wystąpiłyby ponad te oddziaływania, jakie generuje każdy obiekt budowlany przez samo swoje istnienie) i bez wahania uznały, że chociażby samo oddalenie spornej zabudowy w stosunku do działki skarżącego ([...]) wyklucza istnienie interesu prawnego po stronie tego ostatniego. W ocenie Sądu podejście organów nadzoru nie było właściwe, gdyż nie uwzględniono tego, czego w istocie żądał A. J.. Z pism składanych w trakcie postępowania administracyjnego jak i skargi można wyczytać, że skarżący składał podanie z dnia [...] czerwca 2019 r. powodowany zaniepokojeniem, iż na działce [...] faktycznie powstał obiekt usługowy, czyli inny, aniżeli ten, dla którego przeprowadzono proces inwestycyjny. W ocenie Sądu przedmiotem postępowania nie jest więc to, co wedle decyzji inwestycyjnych miało na działce [...] powstać (budynek gospodarczo-garażowy), ale domniemany budynek usługowy (zakład tapicerski), który – jak twierdzi A. J. – już jako taki istnieje. Powyższe może mieć istotne znaczenie dla oceny legitymacji A. J.. Jeżeli bowiem istnieje prawdopodobieństwo, że na działce [...] mamy do czynienia z innym jakościowo budynkiem, aniżeli ten, dla który zatwierdzono projekt budowlany, to oznacza, że prawa skarżącego należy odnosić to inwestycji rzeczywiście zrealizowanej. W obecnie kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego w ogóle nie wypowiedziały się o funkcji i charakterystyce budynku na działce [...]. Jest to ważne, gdyż nie można a limine odrzucić twierdzeń A. J., że inwestycja T. K. i B. K. jest zakładem usługowym/produkcyjnym. Najczytelniej świadczy o tym fotografia dołączona do skargi, na której wyraźnie widać stosunkowo duży, jak na standardy budynków gospodarczo-garażowych obiekt wyposażony dodatkowo w szyld "Tapicerstwo". Sugeruje to więc, że możemy mieć do czynienia z obiektem służącym zawodowemu wykonywaniu w nim prac, wykraczającym poza funkcję gospodarczo-garażową (por.: § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.). Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego powinny zinterpretować podanie A. J. z dnia [...] czerwca 2019 r. tak oto, że dotyczy ono zgłoszonej przez właściciela pobliskiej nieruchomości inwestycji w postaci zakładu usługowego – zakładu tapicerskiego. W konsekwencji należało zbadać, czy zarzuty skarżącego dotyczące finalnego kształtu i przeznaczenia inwestycji (mających odbiegać od projektu) są zasadne, a jeżeli tak, to następnie interes prawny skarżącego powinno się ocenić przez pryzmat zrealizowania na działce [...] zabudowy usługowej i jej oddziaływań związanych z taką funkcją. Czytelną intencją A. J. jest bowiem wola zbadania powstałej inwestycji w niepokojącym go jej rzeczywistym, finalnym kształcie, w jakim jawi się ona dla osób postronnych, to jest nie jako budynku gospodarczo-garażowego, ale budynku usługowego. Podsumowując: jeżeli A. J. jako mieszkaniec [...] wyraża obawy, że w bliskim sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego powstał na działce [...] zakład tapicerski (a obawy te są uprawdopodobnione chociażby przez to, że sporny budynek, mający stosunkowo znaczne rozmiary, opatrzony jest niedwuznacznym szyldem "Tapicerstwo"), to w tym właśnie kontekście jego zarzuty należy zweryfikować. Gdyby przeznaczenie spornego budynku pod zakład tapicerski potwierdziłoby się, to wówczas legitymację skarżącego do żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do tego budynku należałoby ustalać z uwzględnieniem przede wszystkim funkcji i charakterystyki obiektu w postaci rzeczywiście zrealizowanej (usługowej), w tym z uwzględnieniem oddziaływań związanych z docelowym przeznaczeniem. Jeżeli natomiast organ dojdzie do przekonania, że budynek obecnie (mimo oznaczeń "Tapicerstwo" na fotografiach) zaprowadzono trwale jako budynek o funkcji tylko gospodarczo-garażowej, to wówczas stosownie do tego ustali zakres przestrzenny jego oddziaływania. Dla jasności Sąd przypomina, że działań A. J. w niniejszej sprawie nie należy rozpatrywać na podobieństwo oceny, jakiej dokonuje się na potrzeby trybów nadzwyczajnych od decyzji administracyjnych. Nie chodzi bowiem o konkretną inwestycję opisaną w zatwierdzonej na rzecz inwestorów dokumentacji projektowej (wiadomym jest, że T. K. i B. K. przedstawiali projekt dla obiektu formalnie o funkcji gospodarczo-garażowej) i o weryfikację wydanych na ich rzecz decyzji, ale o to: co rzeczywiście zrealizowano, czy obiekt odbiega (funkcją, parametrami) od projektu i czy wreszcie przez nadaną mu funkcję lub inne cechy nie jawi się jako taki, który może oddziaływać na działkę [...]. W tym stanie rzeczy uznać należy, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.) poprzez pominięcie i nie poczynienie niezbędnych ustaleń co do zarzutu A. J., że na działce [...] zrealizowano samowolnie obiekt usługowy, a więc odmienny od tego, dla którego przeprowadzono proces inwestycyjny. W związku z omówionymi uchybieniami Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił decyzje obu instancji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako sumy: - wpisu od skargi ([...] zł – zob. k. 2 akt sądowych), - wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego ([...] zł) i - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł – zob. k. 10 akt sądowych). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału.