I SA/Sz 902/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] [...] kwietnia 2020 r. P. – H. spółka cywilna J. S., R. N. ("spółka", "strona", "skarżąca") złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za osoby ubezpieczone za marzec - maj 2020 r. Pismami z dnia [...] lipca 2020 r. ZUS zawiadomił stronę o błędach w dokumentach złożonych za ubezpieczonych w postaci braku raportów imiennych za zgłoszonych ubezpieczonych oraz występowania raportów imiennych niezgodnych z kodem tytułu ubezpieczenia podanym w zgłoszeniu za miesiąc kwiecień i maj 2020 r. wraz z pouczeniami i instrukcjami do prawidłowego uzupełnienia błędów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej: "u.s.u.s."), ZUS odmówił spółce prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień i maj 2020 r. Organ przywołał treść przepisów, na których się oparł. W uzasadnieniu wskazano, że jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Dokumenty strony zostały zaksięgowane na koncie w ZUS w dniu [...] lipca 2020 r. Wobec czego, zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. stronie nie przysługiwało. W decyzji z dnia [...] października 2020 r., wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19, ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 27 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że strona, jako płatnik, złożyła deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA za kwiecień oraz maj 2020 r. w dniu [...] lipca 2020 r., zatem po upływie bezwzględnego terminu wyznaczonego ustawą do 30 czerwca 2020 r. ZUS wskazał, że brak deklaracji rozliczeniowych uniemożliwił dokonanie zawnioskowanego zwolnienia z opłacania składek na zasadach, o których mowa w ustawie o COVID-19. Spółka złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień oraz maj 2020 r. W uzasadnieniu podniosła, że nie była informowana o upływającym terminie do złożenia deklaracji ani też nie otrzymała informacji, że deklaracje składane przez nią do ZUS nie dotarły. Jednocześnie, w skardze wyjaśniono, że spółka nie miała świadomości, że składane przez nią komputerowo deklaracje nie docierają do ZUS, co było spowodowane błędnym ustaleniem jednego z parametrów poczty elektronicznej. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej, w skrócie: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2020 r., odmawiającą stronie skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zo oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19, organ stwierdził, że strona skarżąca w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczyła dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Wobec powyższego, należy zauważyć, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres (...). Ponadto, na podstawie art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Podkreślić przy tym należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Należało to podkreślić, ponieważ o uchyleniu obu decyzji ZUS przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku [...] kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez stronę (data wpływu do organu – [...] kwietnia 2020 r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracje). Potem zaś wydał decyzję odmowną. Zwrócić również należy uwagę, że w niniejszym postępowaniu skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Mając świadomość obciążenia ZUS ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania - Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do, wynikających z art. 9 k.p.a., obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tego przepisu w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie strony skarżącej prawa otrzymania ustawowej ulgi. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej. W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować stronę, że bez złożenia brakujących dokumentów wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku Jednocześnie wskazać należy, że dopiero pismami z dnia [...] lipca 2020 r. ZUS zawiadomił stronę o błędach w dokumentach złożonych za ubezpieczonych w postaci braku raportów imiennych za zgłoszonych ubezpieczonych oraz występowania raportów imiennych niezgodnych z kodem tytułu ubezpieczenia podanym w zgłoszeniu za miesiąc kwiecień i maj 2020 r. wraz z pouczeniami i instrukcjami do prawidłowego uzupełnienia błędów. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do ZUS już [...] kwietnia 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Doszło tym samym do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że ZUS przed wydaniem decyzji odmownej nie wyjaśnił stronie przesłanek (takich jak wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych), które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Organ zaniechał powyższych czynności, mimo iż - jak już wskazano wyżej - miał wystarczająco dużo czasu, aby zgodnie z obowiązującą procedurą, podjąć w sprawie właściwe działania. W tym stanie sprawy Sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 7, art.9 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.135 p.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu z [...] sierpnia 2020 r. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazówki. Nawet bowiem, jeżeli spółka w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać strony skarżącej.