I SA/Sz 935/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] września 2020 r. nr [...] [...] maja 2020 r. A. Ł. ("strona", "skarżący") złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19"), ZUS umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. jako bezprzedmiotowe. Organ przytoczył brzmienie ww. przepisów. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 31zq pkt 3 ustawy COVID-19 warunkiem do otrzymania wsparcia w formie zwolnienia z opłacania składek było złożenie przez płatnika dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., chyba że zgodnie z przepisami jest on zwolniony z ich składania. ZUS wskazał na niezłożenie dokumentu DR2 "40" oraz dokumentów rozliczeniowych od marca 2020 r. W decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] września 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z ustawą COVID-19 zwolnienie z opłacenia składek może dotyczyć wyłącznie nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych. Dalej organ zauważył, że zgodnie z obowiązującym od 31 marca 2020 r. art. 31 zq ust. 1 ustawy o COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania, a na podstawie art. 31 zq ust. 3 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS wskazał, że strona, jako płatnik składek opłacający składki sam za siebie, zgłosiła się do ubezpieczeń w ramach Małej Działalności Gospodarczej Plus (MDG +) tzw. "mały ZUS +". Nie złożyła dokumentu DR2 "40" oraz deklaracji rozliczeniowych od marca 2020 r. Jako płatnik składek nie złożono również deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA za kwiecień oraz maj 2020 r. przed upływem terminu bezwzględnego wyznaczonego ustawą COVID-19. Brak deklaracji rozliczeniowych uniemożliwił dokonanie zwolnienia z opłacenia składek na zasadach, o których mowa w ustawie. Strona złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując, że spełnia wszystkie wymogi, aby skorzystać ze zwolnienia z opłacania składek. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej, w skrócie: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić przy tym także należy, że zgodnie z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Tym samym, z uwagi na fakt, że skarżący zamieszkuje na obszarze działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, tutejszy Sąd uznał się za właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działalni Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773), zgodnie z którym rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695, 875 i 1291) przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2020 r., umarzająca postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zo oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19, organ stwierdził, że skarżący w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Wobec powyższego, należy zauważyć, że rozstrzygnięcie organu jest wadliwe. Decyzja o umorzeniu postepowania jest rozstrzygnięciem procesowym. Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". W wyroku z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1430/20, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organ odwoławczy był uprawniony do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przeszkody dla takiego sposobu zakończenia postępowania nie stanowiła różnica w ocenie obu organów co do przyczyny zastosowania dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., w postaci braku legitymacji wnioskodawcy (organ pierwszej instancji) oraz bezprzedmiotowości postępowania spowodowanej brakiem właściwości organów prowadzących postępowanie (organ odwoławczy). Obie przyczyny wyczerpują pojęcie bezprzedmiotowości, a w konsekwencji przesłankę materialnoprawną zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Przyczyny zastosowania dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., w postaci braku legitymacji wnioskodawcy (organ pierwszej instancji) oraz bezprzedmiotowości postępowania spowodowanej brakiem właściwości organów prowadzących postępowanie (organ odwoławczy). Obie przyczyny wyczerpują pojęcie bezprzedmiotowości, a w konsekwencji przesłankę materialnoprawną zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.". Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi więc wówczas, gdy kontynuowanie danej sprawy pozbawione jest podstaw oraz, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty, a więc zaistnieć musiałyby w sprawie trwale i nieusuwalne przeszkody na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezprzedmiotowość może nastąpić tak z przyczyn natury faktycznej, jak i prawnej. Zdaniem Sądu, żadna z tych okoliczności nie nastąpiła, a zatem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.. Strona skarżąca była legitymowana do złożenia wniosku. Nie zachodziła też bezprzedmiotowość postępowania i postępowania odwoławczego, albowiem skarżący, stosownie do treści art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19, był uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Istnieje też przedmiot postępowania, skoro skarżący złożył wniosek o zwolnienie ze składek za kwiecień i maj 2020 r. A zatem, ZUS nie mógł wydać decyzji o umorzeniu postępowania i decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania. Z uwagi na powyższe, obydwie decyzje organu podlegały uchyleniu. Jednocześnie, Sąd uważa za konieczne, wskazanie pozostałych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, które organ obowiązany jest stosować rozpoznając indywidualną sprawę. Organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. W art. 9 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia [...] maja 2020 r. powinno dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ zobowiązany jest udzielać stronom należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc, np. konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. W ocenie Sądu zatem, organ winien, po wszczęciu postępowania, przeprowadzić postępowanie dowodowe, uwzględniając powyższe wskazówki i, stosując się do zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, wydać stosowne rozstrzygnięcie. Skoro, w ocenie Sądu, obie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu, o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., koniecznym było ich uchylenie. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołanych w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl.