II SA/Sz 110/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 3 lipca 2020 r. nr XIX/151/20 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gościno w 2020 roku stwierdza nieważność § 16 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w K. skargą z dnia 29 grudnia 2020 r. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 3 lipca 2020 r., nr XIX/1551/20 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gościno na rok 2020. Prokurator zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez brak uregulowania w §15 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gościno na rok 2020, stanowiącego załącznik do tej uchwały, sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Z tego powodu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako sprzecznej z prawem. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z §15 Programu, zabezpieczono w budżecie Gminy Gościno na 2020 rok środki finansowe na realizacje zadań wynikających z programu w wysokości 30.000 zł. W myśl §16 Programu, środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie zadań publicznych wraz z udzielaniem dotacji, zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zdaniem Prokuratora, przepis ten został uchwalony z obrazą przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, wedle którego, program ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. W §15 Programu nie ustalono sposobów wydatkowania środków na realizację programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że §16 załącznika nr 1 do uchwały opisuje sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Na etapie podejmowania przez organ gminy uchwały nie sposób jest przewidzieć szczegółowo jakie będą wysokości poszczególnych wydatków na realizację zadań finansowanych z zabezpieczonych w budżecie środków. Innymi słowy nie sposób jest przewidzieć na etapie podejmowania uchwały, ile w danym roku wyniosą wydatki np. na karmę, ile na sterylizację a ile na odławianie, transport i umieszczanie bezdomnych zwierząt w schronisku. Z tego względu przyjęto w §16 rozwiązanie umożliwiające organowi wykonawczemu podejmowanie bieżących decyzji związanych z dysponowaniem środkami opisanymi w §15 w zależności od bieżących potrzeb. Zdaniem organu, podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia, zaś wskazywane przez Prokuratora Rejonowego w K. naruszenie nie można zakwalifikować jako ciężkie. Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, które musiałoby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Dodatkowo organ uznał, że nawet uwzględnienie argumentacji prawnej Prokuratora nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały, albowiem naruszenie wskazywane przez Prokuratora dotyczy jedynie jednej jednostki redakcyjnej załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, tj. §15. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała z dnia 3 lipca 2020 r., nr XIX/1551/20 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gościno na rok 2020. Podstawę prawną jej podjęcia stanowiły m.in. przepisy art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122), dalej określanej jako "u.o.z." Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl. art. 11a ust. 2 u.o.z., program o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do postanowień art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Ocena należytego wykonania nałożonego na radę gminy obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. W dotychczasowych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie podkreślał znaczenie i konieczność precyzyjnego określenia sposobu wydatkowania środków na realizację programu. W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. Przez sposób wydatkowania środków rozumieć należy nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania. Czy innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretnie jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20). W § 15 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 3 lipca 2020 r., nr XIX/151/20 postanowiono, że "Zabezpiecza się w budżecie Gminy Gościno na 2020 r. środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu, w wysokości 30.000 zł." Kwota ta miała zatem służyć na realizację wszystkich wymienionych w Programie celów. W §16 załącznika nr 1 do ww. uchwały wskazano, że "Środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie zadań publicznych wraz z udzielaniem dotacji, zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie". Rada nie wypełniła zatem należycie delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały pozostawiono nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Rada pozostawiła w tym zakresie całkowitą swobodę organowi wykonawczemu, co sprzeczne jest z istotą cytowanych przepisów. Powyższe nie wyczerpuje bowiem określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. O ile zgodzić się należy z organem, że precyzyjne określenie w ramach Programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, to jednak szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z Programu oraz ewentualnej rezerwy i tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z Programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i wskazała kwotę 30.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów Programem przewidzianych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 16 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gościno w 2020 roku, będącego załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 3 lipca 2020 r., nr XIX/1551/20. Uwzględnienie wniosku Prokuratora o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, który to wniosek nie został w skardze umotywowany, było niezasadne z punktu widzenia skutków oraz celu niniejszego orzeczenia Sądu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego całej uchwały w drodze stwierdzenia jej nieważności, a więc ex tunc, pozbawiłoby podstawy prawnej wszelkich działań podejmowanych w ramach jej wykonania. Należy mieć przy tym na względzie, że uchwała dotyczyła roku 2020 i obecna próba jej naprawienia (zmiany), byłaby bezprzedmiotowa. Ten aspekt sprawy mógłby również stanowić asumpt przy ocenie celowości wnoszenia przez Prokuratora skargi na tego rodzaju akt prawa miejscowego w dniu 30 grudnia 2020 r. (która wpłynęła do organu 4 stycznia 2021 r.), a więc już w zasadzie po upływie roku 2020 dla którego uchwalony Program obowiązywał.