I OSK 2305/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2288/20 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r. nr KOC/1123/Op/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2288/20 oddalił skargę S.B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ) z 2 września 2020 r., nr KOC/1123/Op/20, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 marca 2018 r., nr KOC/1084/Op/18, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 17 stycznia 2018 r. orzekającą, że zasiłek stały wypłacony skarżącemu w okresie od 1 października 2015 r. do 29 lutego 2016 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na decyzję lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwrócono się także o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia, czy decyzja organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym niepoczynienie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 marca 2018 r., a w konsekwencji do bezpodstawnego oddalenia skargi; 2. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji naruszył art. 7,77 § 1, 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez: - dokonanie kontroli decyzji organu w sposób nieprawidłowy i w konsekwencji stwierdzenie, że decyzja ta odpowiada prawu, mimo, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dokonanie przez organ błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, jak i niepodjęcie wystarczających czynności w celu ustalenia faktycznej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej skarżącego, - niepodjęcie wystarczających czynności zmierzających do oceny czy decyzja organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności niewyjaśnienie dlaczego Sąd I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie przez Sąd I instancji odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego i ograniczenie uzasadnienia wyroku i przytoczenia argumentów podniesionych przez organ, a tym samym sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną wyroku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię oraz błędne uznanie, że decyzja organu odpowiada prawu w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem ustawy o pomocy społecznej z uwagi na to, że organ przy wydawaniu decyzji nie podjął wystarczających czynności w zakresie dokonania analizy i oceny sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej skarżącego, w tym rozważenia możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia lub odstąpienia od jej zwrotu zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podlega ona weryfikacji w zakresie przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania, co w niniejszym przypadku oznacza konieczność uwzględnienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 marca 2018 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm., dalej u.p.s.). W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, i przepisów postępowania, regulujących postępowanie dowodowe. Należy jednak zwrócić uwagę, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, zakres wymaganego postępowania dowodowego odnosić się zatem musi do przesłanek nieważności. Zasadnie Sąd I instancji zastrzegł, że w toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Skupia się natomiast na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji, a nie na ponownym merytorycznym rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, tym samym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Nie znajduje potwierdzenia mający zasadnicze znaczenie dla sprawy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 4, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 100 ust. 1 u.p.s. przez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wydanie decyzji na tej podstawie pozostawione jest do uznania organu administracji i ograniczone do przypadków szczególnych. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, w art. 104 ust. 4 u.p.s. przewidziano pewne udogodnienia dla osoby zobowiązanej do zwrotu należności a regulacja ta powinna być interpretowana w świetle zasad i celów pomocy społecznej (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 104). Uprawnione w tym kontekście było stanowisko Kolegium, wyrażone w uzasadnieniu decyzji objętej zarzutem nieważności, że skarżący był zobowiązany do współpracy z organem w celu ustalenia jego sytuacji i przesłanek do zastosowania tego przepisu. Zgodnie z art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jak ustalono, pracownik socjalny dwukrotnie bezskutecznie próbował nawiązać kontakt ze skarżącym w miejscu zamieszkania, w związku z czym wezwano skarżącego do stawienia się w Ośrodku Pomocy Społecznej. Skarżący w ośrodku się nie stawił, zaś w dniu 13 grudnia 2017 r. pracownik socjalny zastał skarżącego w domu, jednakże ten odmówił wpuszczenia pracownika socjalnego do mieszkania. Bezskuteczne było także wezwanie skarżącego do siedziby OPS w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ta sytuacja nie potwierdza zarzutu rażącego naruszenia art. 104 ust. 4 u.p.s. Prawidłowe jest stanowisko, że rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia ulgi w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uzależnione od rozeznania przez organ sytuacji zobowiązanego do zwrotu, ciężar przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego nie ciąży jednak wyłącznie na organie. Ze względu na zasadę z art. 4 u.p.s., w sytuacji ubiegania się o udzielenie ulgi, zobowiązany do dostarczenia organowi koniecznych danych lub co najmniej do umożliwienia organowi pozyskania tych danych w drodze wywiadu środowiskowego, jest wnioskodawca. Nie mając danych co do aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, organ nie miał podstaw do rozważania zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., skoro zastosowanie przewidzianej w nim ulg jest zastrzeżone dla przypadków szczególnie uzasadnionych, zaś zasadność ta musi mieć cechę aktualności i odpowiedniej wagi. Obowiązku współdziałania z art. 4 u.p.s. nie znoszą powołane w skardze kasacyjnej zasady z art. 3 ust. 1 i 2, art. 2 i art. 100 ust. 1 u.p.s. Przedmiotem postępowania nie było przyznanie skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej, ale rozpoznanie przesłanek do ewentualnego zastosowania, pozostawionej do uznanie organu, ulgi w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Ulgi tej organ nie mógł zastosować bez ustalenia, czy zachodzą szczególne okoliczności, w szczególności czy zwrot nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie. W poczynieniu tych ustaleń współdziałanie skarżącego było konieczne. Przyjęta wykładnia art. 104 ust. 4 u.p.s. i jego zastosowanie w sprawie nie naruszają rażąco prawa, wobec czego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Wobec bezskuteczności zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 104 ust. 4 u.p.s. nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to w szczególności przypadków, gdy obowiązek takiego współdziałania przewidziany jest w przepisach prawa. Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7, 77 § 1, 80 czy 107 § 1 k.p.a. Oddalając skargę Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a., nie miał bowiem podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono w szczególności, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej, w tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, art. 141 § 4 zdanie pierwsze może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Powyższe wyjaśnienia wskazują, dlaczego zarzut kasacyjny ograniczony do art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł w spawie odnieść skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem zarówno opis ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez organ, jak i ocenę prawną Sądu I instancji w tym zakresie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie znajduje zatem potwierdzenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.