I OSK 45/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C., Z.C., A.C. i A.C. – działającej przez przedstawiciela ustawowego M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3389/17 w sprawie ze skargi M.C., Z.C., A.C. i A.C. – działającej przez przedstawiciela ustawowego M.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r. oddalił skargę M.C., Z.C., A.C. i A.C. działającej przez przedstawiciela ustawowego M.C. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że sporna nieruchomość została wywłaszczona w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.), dalej: ugn, lub ewentualnie art. 112 ust. 2 tej ustawy za odszkodowaniem należnym na podstawie art. 98 bądź 129 ugn; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98 ust. 1 ugn względnie art. 112 ust. 2 ugn lub art. 129 ugn oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez ich niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą w rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie kwestii możliwości przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji, gdy organ administracji publicznej orzekł o podziale nieruchomości na działki z przeznaczeniem co najmniej jednej z nowo utworzonych działek na drogę. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o podziale nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] z obrębu [...] wydana została [...] lutego 1995 r., tj. na podstawie obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127, z późn. zm.), dalej: ugg. Zgodnie z art. 10 ugg podział nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), przy czym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5). Zaznaczyć należy, że przepisy te pomimo niewątpliwie ich materialnoprawnego charakteru wyznaczają zakres prowadzonego postępowania. Wskazują one bowiem te okoliczności sprawy, które są niezbędne do jej wyjaśnienia, i w związku z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 kpa zakazują organowi prowadzącemu postępowanie podejmowania działań niezmierzających do wyjaśnienia sprawy. Analiza przywołanych powyżej przepisów art. 10 ugg wskazuje zatem, że odszkodowanie przysługiwało za grunty (działki) wydzielone z dotychczasowych działek zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulic. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie organów zostało prawidłowo uznane przez Sąd pierwszej instancji jako nienaruszające przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Organy ustaliły bowiem, że Burmistrz Gminy W. decyzją z [...] lutego 1995 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] z obrębu [...] na szereg działek obejmujący m.in. działki ewidencyjne [...] oraz [...] przeznaczone pod drogi dojazdowe oraz działka [...], na której wyznaczony został przebieg ul. [...]. Oznacza to, że jedynie ostatnia z wymienionych działek została wyodrębniona pod budowę ulicy przewidzianej w zatwierdzonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i to za tę działkę – w myśl postanowień art. 10 ust. 5 ugg – przysługiwało odszkodowanie. Nowo powstałe działki, oznaczone nr [...] i [...], zostały bowiem przeznaczone pod drogi dojazdowe, które zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60, z późn. zm.) stanowiły drogi wewnętrzne, tj. drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych pomimo zapewnienia ich ogólnodostępności. Działki te nie były zatem objęte zakresem działania art. 10 ust. 5 ugg, a w konsekwencji ich wydzielenie nie doprowadziło do przeniesienia ich własności na rzecz gminy. Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie kwestionują ustaleń organów w zakresie zmian właścicielskich spornych działek, a jedynie domagają się odszkodowania za te działki z powodu niemożliwości swobodnego z nich korzystania na skutek przeznaczenia ich w wyniku podziału na ogólnodostępne drogi dojazdowe. Jednakowoż o przyznaniu odszkodowania przesądza nie faktyczny sposób użytkowania wydzielonych na skutek podziału działek, ale ich przeznaczenie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod budowę ulic i następującą w konsekwencji powyższego działania przeniesienie z mocy prawa własności takich działek na gminę. W dacie wydania przez Burmistrza Gminy W. decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] nie obowiązywał art. 98 ust. 3 u.g.n. bo działały w tym czasie przepisy poprzedniej ustawy gruntowej, to jest ustawy z 1985 r., tym niemniej (pomimo pewnych różnic) istota regulacji prawnej, zawartej w art. 10 ust. 5 ugg była bardzo zbliżona do regulacji objętej art. 98 ust. 3 ugn. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ta zbieżność owych regulacji prawnych pozwala zaś odnieść do stanu regulowanego art. 10 ust. 5 ugg poglądu prawnego, wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego w odniesieniu do art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki przysługiwania odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej z nieruchomości, która podlegała podziałowi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, iż "dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin". Otóż tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział lub prawomocne orzeczenie o podziale. Dla ustalenia odszkodowania nie jest jednak istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną statuuje odrębnie przepis art. 98 ust. 2 u.g.n., jako skutek, konsekwencję ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże realizacja tego obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. W rozpoznawanej sprawie okoliczność, iż nie została dokonana stosowna zmiana w księdze wieczystej, nie wpływa na obowiązek organu zrealizowania uprawnienia skarżącego do uzyskania odszkodowania. Uprawnienie do odszkodowania należy bowiem związać z ostatecznością decyzji o wydzieleniu działki pod drogę publiczną, w wyniku której właściciel utracił do niej dotychczasowe prawo. W rozpoznawanej jednak sprawie nowo powstałe działki, oznaczone nr [...] i [...], zostały przeznaczone pod drogi dojazdowe, które zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60, z późn. zm.) stanowiły drogi wewnętrzne, a zatem nie były one objęte zakresem działania art. 10 ust. 5 ugg; w konsekwencji ich wydzielenie nie doprowadziło do przeniesienia ich własności na rzecz gminy. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 75 § 1 i 2 kpa nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakie dowody bądź oświadczenia nie zostały dopuszczone przez organy administracji publicznej w toku postępowania wyjaśniającego, co uniemożliwia przeprowadzenie w tym zakresie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Jak wskazano to na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi i jakiekolwiek ich rozwinięcie należałoby uznać za naruszenie art. 183 § 1 ppsa. Jednocześnie należy wskazać, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 7a kpa. Zgodnie z bowiem z art. 7a § 1 kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Jednocześnie w myśl art. 7a § 2 kpa przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1) lub w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia przyznania odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogi dojazdowe. Jako taka sprawa ta nie dotyczyła zatem nałożenia obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania uprawnienia. Tym samym przepis art. 7a kpa nie znajdował zastosowania w sprawie i nie mógł zostać naruszony. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 kpa okazał się niezasadny. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98 ust. 1 ugn względnie art. 112 ust. 2 ugn lub art. 129 ugn oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Należy wskazać, że przedmiotem decyzji z [...] lutego 1995 r. był podział działki ewidencyjnej nr [...] na nowo utworzone działki, przy czym wyłącznie działka ewidencyjna nr [...] utworzona w jego wyniku podlegała regulacji ówczesnego art. 10 ust. 5 ugg, w związku z czym wyłącznie podział w przypadku działki nr [...] był podziałem prawnym. Pozostałe działki powstałe w wyniku podziału, w tym działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału ewidencyjnego nieskutkującego zmianą stanu własności dzielonej nieruchomości. Skoro zatem na skutek decyzji z [...] lutego 1995 r. nie doszło do odjęcia prawa własności ani jego ograniczenia na rzecz Skarbu Państwa lub gminy (por. art. 46 ust. 1 ugg), to brak jest możliwości uznania, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] przeznaczone na drogi dojazdowe (wewnętrzne) zostały wywłaszczone. Działki te pozostają własnością skarżących, przy czym podział ewidencyjny, w którego ramach doszło do wydzielenia tych działek, umożliwia ich zbycie w całości bądź zbycie udziałów tych nieruchomościach na rzecz właścicieli działek, do których stanowią drogę dojazdową, albo ustanowienie na ich rzecz służebności gruntowej drogi koniecznej, w tym również odpłatnej służebności, co pozwoli na ekonomiczne podzielenie kosztów utrzymania dróg dojazdowych pomiędzy obecnych właścicieli i właścicieli nieruchomości korzystających z tych dróg dojazdowych. Z powyżej wskazanych przyczyn w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest zatem podstaw do przyznania skarżącym odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1, art. 112 ust. 2 i art. 129 ugn. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175/1, z późn. zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do pozbawienia skarżących własności działek nr [...] i [...], a przeprowadzony podział umożliwia im ich zbycie, w tym również zbycie udziałów w wydzielonej nieruchomości, albo ustanowienie na nich służebności drogi koniecznej, tj. wykonywanie na niej praw wynikających z przysługującego im prawa własności, to nie sposób było uznać, że w wyniku wyodrębnienia działek przeznaczonych na drogi dojazdowe doszło do naruszenia zacytowanego powyżej przepisu. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98 ust. 1 ugn względnie art. 112 ust. 2 ugn lub art. 129 ugn oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z pózn. zm.).