II OSK 2496/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 340/21 w sprawie ze skargi Gminy Międzyrzecz na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10 grudnia 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.1209.2020.ML w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 340/21 po rozpoznaniu skargi Gminy Międzyrzecz na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 10 grudnia 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.1209.2020.ML w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 września 2020 r., znak: DOZ- OAiK.650.106.2020.AJ. Na powyższy wyrok Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 13 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: "ustawa"), przez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej oceny postępowania polegającej na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający do dokonania rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, co musiało (w ocenie Sądu) doprowadzić do dowolnej i nieuzasadnionej odmowy wykreślenia zabytków z rejestru zabytków, kiedy to organ zebrał bogaty materiał dowodowy, pozwalający podjąć w sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie tj. rozstrzygnięcie, że w niniejszej sprawie nie zostały ziszczone przesłanki uzasadniające wykreślenie zabytku z rejestru zabytków, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, ponieważ ustalono, że budynek obory będący przedmiotem postępowania nadal posiada wartość historyczną, jako przykład zabudowy folwarku zamkowego o wielowiekowej metryce; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i 76 § 3 k.p.a., przez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organ i wadliwe uznanie, że decyzję należało uchylić, ponieważ organ administracji nie przeprowadził przeciwdowodu do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, której Sąd I instancji wadliwie nadał walor dowodu w opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.; co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, kiedy to organ słusznie potraktował dowód w postaci opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa jak każdy inny dowód w sprawie (a nie dowód biegłego, wiążący organ w sprawie), prawidłowo ocenił ów dowód zgodnie z zasadami procedury administracyjnej w ramach uznania administracyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., przez wadliwą ocenę przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonej decyzji i niesłuszne przyjęcie, że nie zawierało ono odzwierciedlenia swobodnej oceny dowodów, w tym przede wszystkim oceny opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, dokonanej przez organ, kiedy to uzasadnienie jest kompletne i pełne, ustalenia poczynione przez organ są jasne, a zebrane w sprawie dowody zostały ocenione przez organ w sposób prawidłowy, w uzasadnieniu decyzji organu wyjaśniono dokładnie z jakich przyczyn organ nie podziela stanowiska zaprezentowanego w opinii, co dawało organowi podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego niezasadności wykreślenia zabytku z rejestru zabytków; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieuzasadnione przyjęcie, że organ w sprawie niniejszej dokonał błędnej wykładni tej normy prawa materialnego art. 13 ust. 1 ustawy, nie wskazując jednocześnie na czym ta błędna wykładnia przepisu dokonana przez organ miałaby polegać, co ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia w tym zakresie; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) przez nieuzasadnione przyjęcie, że organ w sprawie niniejszej dokonał błędnej wykładni tej normy prawa materialnego, nie wskazując jednocześnie na czym ta błędna wykładnia przepisu dokonana przez organ miałaby polegać, w sytuacji kiedy to przyjęta przez organ wykładnia i zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy było prawidłowe i organ zgadza się z wykładnią zaprezentowaną w wyroku, tj. że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o stan zniszczenia zabytku nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla utrzymywania jego ochrony, jeśli poziom degradacji technicznej zabytku nie doprowadził do całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej.tj. całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej; 6. art. 13 ust. 5 ustawy, przez jego nieuzasadnione niezastosowanie w niniejszej sprawie i pominięcie, że to właśnie Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu (a nie Narodowy Instytut Dziedzictwa) został wskazany przez ustawodawcę jako organ uprawniony do oceny czy w sprawie zaistniały czy nie przesłanki uzasadniające do wykreślenia zabytku z rejestru zabytków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził tak rozumianej nieważności postępowania sądowego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych granicach uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie Sądu I instancji, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu zasadnie odmówił skreślenia, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy, z rejestru zabytków budynku gospodarczego (obory), położonego na terenie nieruchomości nr ewid. [...], wchodzącego w skład zespołu zabudowy folwarcznej przy u. [...] w M. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zostało podniesione w skardze kasacyjnej, iż dokonując kontroli wydanych w niniejszej sprawie decyzji Sąd I instancji błędnie uznał, że Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu dokonując oceny, czy zabytek utracił swój zabytkowy charakter, jest związany treścią wydanej przez Narodowego Instytutu Dziedzictwa opinii w tym zakresie. Może ją zaś zakwestionować jedynie w drodze przeprowadzenia dowodu na okoliczność przeciwną. Wskazać należy, że przedkładana w sprawie skreślenia z rejestru zabytku opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie ma charakteru dowodu z opinii biegłego. Stanowi opinię naukową stanowiącą dowód nienazwany, którego dopuszczalność przeprowadzenia reguluje art. 75 § 1 k.p.a. przyjmujący, że jako dowód organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia instytutu naukowego odpowiada dowodowi z opinii biegłego jedynie w tym sensie, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych" (art. 84 § 1 k.p.a.), opracowana jest jednak zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu jako takiego, w imieniu której działa osoba do tego upoważniona. Organ przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany stanowiskiem Instytutu Dziedzictwa Narodowego. Jednakże nie może pominąć stanowiska zawartego w tej opinii. W tym przypadku obowiązany jest dokonać rzetelnej oceny zajętego w tym zakresie stanowiska, w sposób który umożliwi późniejszą kontrolę wydanej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku gdy organ nie zgadza się z wnioskami opinii powinien odnieść się do poczynionych przez Instytut ustaleń i wyjaśnić dlaczego nie są one dla niego do przyjęcia lub też dopuścić dowód z opinii biegłego w celu wyjaśnienia posiadanych wątpliwości (por. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., II OSK 2979/18). Powyższe uchybienie Sądu nie może jednakże stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu nie dokonał bowiem rzetelnej oceny opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego z 2 czerwca 2020 r., w której uznano, że zachodzą okoliczności umożliwiające skreślenie przedmiotowego budynku z rejestru zabytków. Zwrócić należy uwagę, że Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w decyzji I instancji odmawiając wykreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków nie odniósł się wprost do stanowiska zawartego w powyższej opinii. Dopiero w decyzji wydanej w II instancji Minister podał, że z uwagi, iż opinia ta ogranicza się jedynie do ustaleń dotyczących wyłącznie samej struktury budowlanej obiektu jako nośnika tych wartości, dokonał samodzielnej oceny wskazanych w niej faktów w kontekście ustawowych przesłanek zawartych w art. 13 ust. 1 ustawy. W ocenie Ministra pominięto w niej, że przedmiotowy budynek gospodarczy (obora) nawet w obecnym stanie zachowania zachował elementy, wyróżniające go jako istotny komponent zabudowań folwarcznych w Międzyrzeczu jak i ma kluczowy dla zachowania spójnej kompozycji oraz układu przestrzennego dawnego folwarku zamkowego. Z powyższym stanowiskiem Ministra nie sposób się zgodzić. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sporządzonym w rozpatrywanej sprawie opracowaniu Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w Zielonej Górze 2 czerwca 2020 r., po przedstawieniu charakterystyki obiektu objętego przedmiotowym postępowaniem jak i całego zespołu zabudowy folwarcznej oraz opisaniu stanu ich zachowania nie tylko stwierdzono, że przedmiotowa obora znajduje się w złym stanie technicznym, grozi zawaleniem, a remont budynku wiązałby się praktycznie z wykonaniem rekonstrukcji całego obiektu, a co za tym idzie odtworzenie budynku nie jest uzasadnione z punktu widzenia konserwatorskiego. Instytut uznał bowiem także, że rekonstrukcja budynku nie znajduje argumentów również w kontekście przestrzennym. Podniósł, że nastąpiła znaczna degradacja i dewastacja dawnego zespołu folwarcznego, którego większość elementów pozostaje w podobnym stanie technicznym co przedmiotowa obora, a część już rozebrano. Z powyższej opinii wynika zatem, że Instytut dokonując oceny spełnienia przesłanek zawartych w art. 13 ust. 1 ustawy, oprócz stanu technicznego samego przedmiotowego budynku, wziął także pod uwagę okoliczność, iż wchodzi ona w skład zespołu zabudowań folwarcznych. Jednakże w jego ocenie stan techniczny folwarku (z uwagi na znaczną degradację i dewastację) nie przemawia aby przedmiotowa obora miała znaczenie w jego układzie przestrzennym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w ocenie Ministra przedmiotowa obora ma kluczowe znaczenie dla zachowania spójnej kompozycji oraz układu przestrzennego dawnego folwarku zamkowego, to powinien odnieść się do ww. ustaleń Instytutu, co do braku jej znaczenia w układzie przestrzennym, bądź też rozważyć powołanie w tym zakresie nowych dowodów. Minister natomiast całkowicie pominął stanowisko Instytutu w tym zakresie. Niewątpliwie winien mieć przy tym na uwadze, że większość elementów zespołu folwarcznego znajduje się w podobnym stanie technicznym co przedmiotowa obora, jak również, iż za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji (por. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., II OSK 2979/18). Biorąc ww. okoliczności pod uwagę stwierdzić należy, że organ pominął część wniosków zawartych w opinii Instytutu. Tym samym nie odniósł się do wszystkich twierdzeń i nie dokonał ich rzetelnej weryfikacji. Stwierdzić zatem należy, że Minister nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, naruszając podstawowe procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zasadnie zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 września 2020 r. Końcowo wskazać należy, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji niezasadnie zarzucił Ministrowi błędną interpretację art. 13 ust. 1 ustawy. Dokonana w decyzji wykładnia ww. przepisu jest prawidłowa, a ponadto zgodna z wykładnią dokonaną w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy, uznając, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.