I SA/Wa 2273/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...], stanowiącą działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Prezydent [...], w trybie art. 149 § 3 kpa, odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...], stanowiącą działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] Spółka z o. o. zarzucając organowi błędną wykładnię art. 12 ust. 4f powołanej wyżej ustawy oraz rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania bez weryfikacji legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu. Jednocześnie wniosła o uchylenie ww. postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Wojewoda dalej podał, że decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. Prezydent [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiącą działki z obrębu [...] nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, przejęte z mocy prawa na rzecz m. W. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ul. [...] i [...] w dzielnicy [...] m. W., wydanej w trybie specustawy. Decyzja ta stała się ostateczna [...] maja 2019 r. Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. [...] Spółka z o.o. wystąpiła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...], stanowiącą działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Prezydent [...], po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, postanowieniem z [...] października 2019 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania odszkodowawczego zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2019 r. Organ I instancji na etapie prowadzonego postępowania odszkodowawczego nie dopuścił [...] Spółki z o.o. do udziału w sprawie (wniosek z [...] września 2018 r.), ponieważ z odpisu księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynikało, że w dniu uzyskania ostateczności decyzji, wydanej w trybie specustawy Spółce nie przysługiwało: prawo własności, prawo użytkowania wieczystego, ani ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 531/19 wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania organ nie jest uprawniony do badania przesłanek z art. 145 § 1 kpa, a postanowienie to wydaje, jeżeli uzna, że wznowienie z jakieś przyczyny jest niedopuszczalne, m.in. w sytuacji, gdy podanie takie nie pochodzi od strony uprawnionej. W orzecznictwie podkreśla się, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postepowania, z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Zdaniem Wojewody w rozstrzyganej sprawia ewidentne jest, że wniosek o wznowienie postepowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną postępowania odszkodowawczego i okoliczność ta nie wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyż jest okolicznością ustaloną na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji w sprawie odszkodowania. Od postanowienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. [...] Sp. z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 2 i 3 kpa poprzez dopuszczenie rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania bez weryfikacji legitymacji skarżącego do udziału w postępowaniu, podczas gdy ocena posiadania legitymacji strony, co do której istnieją jakiekolwiek wątpliwości, powinna zostać poprzedzona postanowieniem o wznowieniu postępowania; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy, wobec wad przedmiotowego postanowienia, organ powinien na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji; II. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 10 ust. 1 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną zakończonego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania prowadzonego na podstawie specustawy drogowej, wobec czego nie spełniła się przesłanka braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu konieczna do wznowienia postępowania z tego powodu, podczas gdy skarżący legitymuje się przymiotem strony przedmiotowego postępowania i nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, wobec czego powinno dojść do wznowienia postępowania; 2) art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2005 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą" poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyznacza katalog stron postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy, podczas gdy art. 12 ust. 4f specustawy wyznacza jedynie katalog podmiotów formalnie uprawnionych do otrzymania odszkodowania, a przymiot strony ww. postępowania ustala się na podstawie art. 28 kpa. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: I. uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] z [...] października 2019 r.; II. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; III. przeprowadzenie rozprawy; IV. wstrzymanie przez organ wykonania decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r., a w przypadku nieuwzględnienia przez organ wniosku, o którym mowa powyżej, o wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonania tejże decyzji Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest to, czy [...] Sp. z o.o. w W. ma przymiot strony postępowania i czy w związku z tym, powołując się na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, mogła zainicjować postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] majka 2019 r. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość obejmującą działki nr [...] i [...] nabytą przez Miasto W. z dniem uostatecznienia się decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] o zrid polegającej na budowie ul. [...] i ul. [...] w dzielnicy [...]. Zgodnie bowiem z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Trafnie podał Wojewoda [...], że [...] Sp. z o.o. nie posiadała praw rzeczowych do spornych nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o zrid zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności ([...] marca 2017 r.) i według stanu na dzień jej uostatecznienia się ([...] maja 2019 r.). Z treści działów II, III i IV Kw nr [...] nie wynikały wówczas dla [...] Sp. z o.o. jakiekolwiek prawo rzeczowe do przedmiotowego gruntu (działki nr [...], z której wydzielono pod inwestycję drogową działkę nr [...] oraz działki nr [...], z której wydzielono pod inwestycję drogową działkę nr [...]). Art. 12 ust. 4f specustawy określa katalog osób uprawnionych do odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. za nieruchomości lub ich części, które stały się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg gminnych, z dniem, w którym decyzja o zrid stała się ostateczna). Odszkodowanie przysługuje w takiej sytuacji dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Na takie prawo nie powołuje się skarżąca Spółka. [...] Sp. z o.o. powołuje się na prawo użytkowania wieczystego przysługujące do odrębnej nieruchomości zapisanej w Kw nr [...]. Wobec tego, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy w decyzji starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (prezydent miasta na prawach powiatu) ustala odszkodowanie na rzecz osób uprawnionych wymienionych w art. 12 ust. 4f specustawy, to [...] Sp. z o. o. nie mogła mieć przymiotu strony w postępowaniu odszkodowawczym zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. [...] Sp. z o.o. nie należała do żadnej kategorii podmiotów uprawnionych do odszkodowania, wymienionych w art. 12 ust. 4f specustawy, których prawa, na skutek uostatecznienia się decyzji o zrid, wygasły. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że [...] upatruje swego interesu prawnego do bycia stroną postępowania wznowieniowego w cywilnoprawnym zobowiązaniu do poniesienia kosztów odszkodowania za nabycie przez Miasto W. działek nr [...] i [...], skoro taki obowiązek wynika z realizacji decyzji o zrid. [...] Sp. z o.o. powołuje się na umowę nr [...] z [...] czerwca 2016 r. zawartą z Miastem W., a normującą szczegółowe warunki budowy ul. [...] i [...], w tym zobowiązanie Spółki do poniesienia m.in. kosztów odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości, wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego i ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na prawie użytkowania wieczystego i nieruchomościach przeznaczonych pod drogę (ul. [...] i ul. [...]), co wynika w szczególności z § 2 ust. 1 i § 4 ust. 2 umowy. Umowa została zawarta w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem kwestie dotyczące wypłaty odszkodowania za nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w trybie specustawy normują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Umowy cywilnoprawne zawarte z podmiotem prawa prywatnego (spółką prawa handlowego) nie mogą modyfikować tych zasad. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy do wypłacenia odszkodowania za nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w trybie specustawy stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jeżeli chodzi kwestię ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości nabywane w trybie specustawy w stanie faktycznym niniejszej sprawy odpowiednie zastosowanie ma art. 132 ust. 5 ugn. Zgodnie z tym przepisem do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 132 ust. 8 ugn. Przepis ten przewiduje, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 oraz koszty ustalenia tych należności. Art. 129 ust. 5 pkt 2 ugn przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Trzeba wskazać, że podmiotem wnioskującym o realizację przedmiotowego celu publicznego i w związku z tym podmiotem zobowiązanym do pokrycia kosztów odszkodowania za przejęcie przedmiotowych nieruchomości jest Prezydent [...]. Jak wynika z treści decyzji o zrid tenże podmiot (zarządca drogi) złożył [...] stycznia 2017 r. wniosek o wydanie decyzji o zrid dla realizacji budowy ulic [...] i [...]. Skarżąca pomija to, że w procesie nabywania nieruchomości w trybie specustawy pod drogę gminną wnioskodawcą wywłaszczenia jest podmiot publicznoprawny – zarządca drogi (art. 1 ust. 2, art. 11a, art. 11b ust. 1, art. 17 ust. 1 specustawy). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza przepisów specustawy (art. 2 pkt 11 ugn). Zarządcą drogi gminnej jest zaś Prezydent [...] jako prezydent miasta na prawach powiatu, co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) – dalej zwanej "udp". Zgodnie z art. 20 pkt 2 i 17 udp to do zarządcy drogi należy opracowywanie projektów planów finansowania budowy dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, czy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Według art. 22 ust. 1 specustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz.U. z 2018 r. poz. 203) – dalej zwanej "ufitl" w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 5 ufitl budowa dróg publicznych może być realizowana przy udziale środków pieniężnych świadczonych przez osoby prawne, w tym w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Przepis ten nawiązuje do art. 16 udp, który przewiduje, że budowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia oraz że szczegółowe warunki budowy tych dróg określa umowa między zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji niedrogowej. Zdaniem Sądu zawarcie umowy o budowę drogi publicznej pomiędzy zarządcą drogi publicznej, a podmiotem prywatnym zakłada finansowanie inwestycji drogowej jedynie "przy udziale" prywatnych środków pieniężnych. Umowa cywilnoprawna nie może modyfikować przepisów powszechnie obowiązujących w zakresie dotyczącym podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania. Taka możliwość nie wynika z przepisów prawa. Podnoszona w skardze kwestia możliwości dokonania cesji wierzytelności o odszkodowanie dotyczy podmiotu uprawnionego do odszkodowania, a zatem innego zagadnienia. To zaś oznacza, że podmiot publicznoprawny (zarządca drogi gminnej w granicach miasta na prawach powiatu) jest zobligowany przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego do wypłaty odszkodowania w trybie specustawy z budżetu tego miasta na rzecz uprawnionych, natomiast wzajemne rozliczenia finansowe pomiędzy stronami umowy o budowę drogi realizowane są na gruncie prawa prywatnego, a w przypadku sporów wynikłych na tle wykonania takiej umowy właściwy jest sąd powszechny. Tak też uregulowano tryb rozstrzygania tych sporów w § 18 ust. 5 umowy z [...] czerwca 2016 r. nr [...]. [...] Sp. z o.o. zarzuca organowi, że nie uczynił skarżącej stroną postępowania odszkodowawczego, jednakże z § 4 ust. 7 umowy nr [...] wynika, że Miasto W. poinformuje Spółkę o ostatecznej wysokości odszkodowań wynikającej z ostatecznej decyzji odszkodowawczej oraz po rozpatrzeniu wniosku Miasta o zrzeczenie się przez Skarb Państwa odszkodowania za nieruchomości skarbowe wywłaszczone pod przedmiotowe drogi publiczne. Podnoszona przez Spółkę kwestia niewykonania przez Miasto W. § 3 pkt 5 umowy jest zagadnieniem z zakresu prawa cywilnego i wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Trafnie zwróciła uwagę [...] Sp. z o.o., że w przypadku powoływania się na podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdy ocena interesu prawnego wnioskodawcy do bycia stroną postępowania wymaga analizy, organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić postępowanie, co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 kpa). Jeżeli zaś nie potwierdzi się wskazywana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia, wówczas wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Tymczasem Prezydent W. ocenił legitymację wnioskodawcy do bycia stroną postępowania tylko w aspekcie osoby uprawnionej do odszkodowania, pomijając aspekt dotyczący osoby zobowiązanej do wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji Prezydent [...] naruszył art. 149 § 3 kpa. Jednak zdaniem Sądu naruszenie to – z opisanych wyżej względów – nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wyżej wskazał Sąd w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy [...] Sp. z o.o. nie mogła wywodzić istnienia po jej stronie interesu prawnego (art. 28 kpa) wskazując na umownie określony obowiązek pokrycia kosztów zapłaty odszkodowania za nabycie nieruchomości w trybie specustawy. To bowiem jaki podmiot jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji odszkodowawczej regulują ustawy, które nie podlegają w tej kwestii modyfikacji. Wobec tego Sąd zaakceptował postanowienia wydane przez organy obu instancji, skoro [...] Sp. z o.o., obiektywnie rzecz biorąc, nie wykazała interesu prawnego w sprawie wznowieniowej i w związku z tym byłyby jedynie podstawy do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji odszkodowawczej, a więc także rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącej. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.