II SA/Po 687/20

Dnia 6 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 roku sprawy ze skargi B. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę II SA/Po [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (zwany dalej "Komendantem Wojewódzkim" lub "[...]") umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami spółki B. sp. z o. o. z siedzibą w Ś. W. oraz spółki H. sp. z o. o. z siedzibą w Ś. W. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...].04.2020, znak [...] Organ odwoławczy stwierdził, że spółki nie mają interesu prawnego, który jest wywodzony z przepisu prawa materialnego lub z obowiązku, który podlega konkretyzacji w toku postępowania administracyjnego. Nałożone decyzją organu I instancji obowiązki są skierowane do wszystkich mieszkańców Wspólnoty, jednakże stroną postępowania jest sama Wspólnota, co zostało wywiedzione z art. 6 ustawy o własności lokali. Zatem, w odniesieniu do spółki – H. , która jest członkiem Wspólnoty, w jej imieniu działa właśnie ta Wspólnota. Fakt bycia członkiem Wspólnoty nie ma wpływu na ochronę interesu prawnego. Odnośnie Skarżącej wskazano podobnie, że skoro decyzja, a za nią obowiązki zostały skierowane do Wspólnoty, to Skarżąca nie ma interesu prawnego w tym zakresie. Organ II instancji podkreślił, ze bez znaczenia dla oceny interesu prawnego tej spółki pozostaje fakt, że była ona inwestorem przebudowy kontrolowanego budynku i uzyskała decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. (zwany dalej "Komendantem Powiatowym" "KPPSP") zapadła po przeprowadzeniu w dniu [...] grudnia 2019 r. kontroli w budynku przy ul. [...] w G. na wniosek mieszkańców – członków Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w G.. Sporządzony został protokół z ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Komendant Powiatowy nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w G. wykonanie szczegółowo określonych obowiązków (wskazano ich 6). Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) nakazał B. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. – inwestorowi budynku wielorodzinnego przy ul. [...] - wykonanie wskazanych robót budowlanych w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenia kontroli w dniu [...] sierpnia 2019 r. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. zarządca nieruchomości przy ul. [...] powiadomił Komendanta Powiatowego o wykonaniu obowiązków nr [...] oraz [...]. Zarządca wniósł o wydłużenie terminu realizacji obowiązku nr [...] z uwagi na COVID oraz uchylenie decyzji w zakresie obowiązku nr [...], gdyż PINB wydał w tej sprawie decyzję. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] KPPSP zmienił decyzję poprzez oznaczenie zarządcy nieruchomości reprezentującego Wspólnotę Mieszkaniową, zmienił termin wykonania obowiązku nr [...] (do dnia [...] lipca 2020 r.), uchylił obowiązek nr [...], a pozostałe obowiązki pozostawił niezmienione. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązki nr [...] i 5 zostały wykonane. Odwołanie od decyzji złożyła H. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. W. (dalej: Spółka). Spółka wniosła przede wszystkim o uznanie jej za stronę postępowania. Decyzji zarzucono: 1) Niewzięcie pod uwagę art. 25 k.p.a. co skutkowało zastosowaniem art. 21 ustawy o własności lokali i w efekcie prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu; 2) Niewzięcie pod uwagę treści art. 127 k.p.a. przez niedokonanie czynności wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją KPPSP. Spółka podniosła, że większość współwłaścicieli budynku nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu i nie miała możliwości brania w nim czynnego udziału. Zdaniem Spółki na podstawie art. 25 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W tej sytuacji H. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. W. jest stroną postępowania administracyjnego. Interes ten wynika z faktu, że Spółka jest współwłaścicielem nieruchomości. Ponieważ postępowanie było prowadzone na wniosek administratora nieruchomości, który nie był uprawniony do występowania w imieniu wspólnoty decyzja powinna być uchylona, a postępowanie umorzone. Prace przekraczają zwykły zarząd, zatem administrator winien mieć pełnomocnictwo wspólnoty udzielone w drodze uchwały. Spółka nie brała udziału w postępowaniu. Odwołanie złożyła także B. sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej: Skarżąca). Skarżąca podobnie jak Spółka wniosła o uznanie jej za stronę postępowania. Dodatkowo podniesiono, że pkt 3 decyzji nie koresponduje z obowiązkiem nr [...] prawomocnej decyzji KPPSP. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, iż była inwestorem, nie współwłaścicielem. Skarżąca uzyskała decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, poprzedzoną decyzją Komendanta Powiatowego stwierdzającą spełnienie wymogów ochrony przeciwpożarowej. Niniejsze postępowanie i wydana decyzja prowadzi do nałożenia na Skarżącą obowiązków. Zdaniem Skarżącej administrator (zarządca) nie mógł zainicjować jakiegokolwiek postępowania i występować do jakichkolwiek organów, gdyż Wspólnotę reprezentuje Zarząd. Administrator powinien mieć pełnomocnictwo do działania w zakresie przekraczającym zwykły zarząd udzielone przez Wspólnotę w drodze uchwały. Zdziwienie budzi rezygnacja z obowiązku nr [...], gdyż organy pożarnicze winny być zainteresowane bezpieczeństwem. Poza tym, uchylenie obowiązku nr [...] oznacza uchylenie obowiązku powiadomienia, a nie obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli. Obie spółki zostały wezwane do wykazania interesu prawnego. Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wskazała art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, które nakładają obowiązki na właścicieli. Podniosła, że uchylenie w zaskarżonej decyzji obowiązku nr [...] z decyzji KPPSP narusza jej interes prawny ze względu na nierespektowanie uchwał Wspólnoty, na mocy których zobowiązała się ona do usunięcia nieprawidłowości z okresowego przeglądu kominiarskiego, oraz fakt uchylenia tego obowiązku w związku z wydaną decyzją przez PINB w G., która została zaskarżona, a zatem nie mogła być wiążąca dla KPPSP i powodować zmiany jego ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o umorzeniu postępowania odwoławczego wniosła Spółka B. sp. z o.o. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego została zaskarżona w całości. Podniesiono zarzut naruszenia: 1. art. 25 k.p.a. poprzez nieuznanie Skarżącej za stronę postępowania w postępowaniu będącym przedmiotem rozstrzygnięć zaskarżonych decyzji, co skutkowało w efekcie prowadzeniem postępowania i skierowaniem decyzji przez organ I instancji do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w nieuwzględnieniu interesu prawnego Skarżącej do udziału w postępowaniu w charakterze strony; 3. art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonych decyzji z uwagi na zawarcie w nich zbyt ogólnych stwierdzeń, a w szczególności braku sprecyzowania, uzasadnienia i wykazania z jakich powodów organ II instancji odmówił Skarżącej przymiotu strony postępowania, stwierdzając arbitralnie, że Skarżąca subiektywnie ma tylko odczuwany interes faktyczny, a nie ma interesu prawnego umocowanego w konkretnych przepisach prawa, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego; a. art. 127 k.p.a. poprzez niedokonanie czynności wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją KPPSP z dnia [...] grudnia 2019 r. b. art. 21 ustawy o własności lokali przez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania i skierowanie decyzji organu I instancji do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu; c. art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, gdyż przepisy te statuują obowiązki o charakterze prawnym właścicieli budynku, a takim jest nie jest Skarżąca, do użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności także z wymaganiami bezpieczeństwa pożarowego. Uzasadnienie skargi stanowi relację z całego przebiegu postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuca organowi odwoławczemu, że ten nie odniósł się do okoliczności wszczęcia postępowania z inicjatywy administratora nieruchomości. Zdaniem Skarżącej, spółka H. powinna być uznana za stronę postępowania, gdyż jest członkiem Wspólnoty i zostaną na nią nałożone obowiązki, co przeoczono. Decyzja KPPSP została wydana na podstawie nieostatecznej i nieprawomocnej decyzji PINB. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymano twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Skarżąca wniosła dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Skarżąca zwróciła uwagę na nieprawidłowe wykonanie obowiązku 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 cytowanego przepisu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Warto dodać, ze zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie II GSK 122/ 11 kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa dokonywana przez sąd administracyjny nie może obejmować zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Badając legalność decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego sąd administracyjny może jedynie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skontrolować czy istniały uzasadnione prawne przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem II instancji, a ściślej rzecz ujmując, czy odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji pochodzi od podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pierwszą i zasadniczą sprawą jest kwestia rozstrzygnięcia czy Skarżąca może być uznana za stronę postępowania administracyjnego. To bowiem od rozstrzygnięcia tej kwestii jest uzależnione rozpoznanie zagadnień merytorycznych podnoszonych w skardze, a wcześniej w odwołaniu. Rozpoznanie kwestii reprezentacji Wspólnoty i prawidłowości określenia obowiązków musi pozostać poza przedmiotem sprawy, ponieważ na tym etapie postępowania dopuszczenie albo odmowa dopuszczenia Skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony ma charakter nadrzędny. Na marginesie jedynie należy wskazać, że administrator (zarządca) miał pełnomocnictwo udzielone w umowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zarządzaniu nieruchomością, zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w G., reprezentowaną przez Zarząd wspólnoty a J. J. jako zarządzającym. Zarząd Wspólnoty zezwolił, aby administrator reprezentował Wspólnotę w postępowaniach przed organami państwowymi i skarbowymi (zob. § 2 pkt 18 umowy). Wspólnota posiada zarząd powołany na podstawie art. 20 ustawy o własności lokali. W ten sposób została określona jej reprezentacja. Nie stoi to jednak na przeszkodzie do powołania pełnomocnika w osobie administratora. Również na marginesie warto wskazać na ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że stroną postępowania administracyjnego jest Wspólnota, która reprezentuje wszystkich właścicieli lokali. Dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest bowiem wykazanie, że członek wspólnoty mieszkaniowej ma swój indywidualny, własny interes prawny. Dopiero wówczas istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Przymiot strony będzie więc przysługiwał właścicielowi konkretnego lokalu pod warunkiem, że wykaże on wpływ mogącej zapaść decyzji administracyjnej na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego, w tym na prawo własności. Na wezwanie organu II instancji skarżąca spółka jako podstawę przysługującego jej interesu prawnego wskazała przepisy art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego ("Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2)") i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ("1. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice"). Jak wprost wynika z ich treści, oba cytowane przepisy są skierowane do właścicieli m. in. lokali i budynków. Skarżąca spółka powołując tę podstawę swojego interesu prawnego podniosła jednocześnie, że nie jest właścicielem, a była inwestorem przedmiotowej nieruchomości. Po sprzedaży lokali i całej nieruchomości, nie ma już do nich żadnego tytułu prawnego. Okoliczność ta jest bezsporna. Zapadła decyzja nie może zatem nakładać i nie nakłada jakichkolwiek obowiązków na Skarżącą. Nie jest ona również adresatem ani pierwotnej decyzji KPPSP w G. z [...] grudnia 2019 r., ani, co za tym idzie, decyzji z [...] kwietnia 2020 r., zmieniającej w części decyzję z [...] grudnia 2019 r. Warte odnotowania jest także to, że [...]WINB uchylając decyzję PINB także podkreślił, iż Skarżąca zbyła nieruchomość i nie ma tytułu prawnego do tego, aby nakładać na nią jakiekolwiek obowiązki. Zasadna jest zatem konstatacja, że B. sp. z o.o. nie ma już nic wspólnego z nieruchomością przy ul. [...] w G.. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego jako jedno z uprawnionych rozstrzygnięć wydanych przez organ administracji w postępowaniu odwoławczym. Umorzenie to należy odnosić do przypadku, kiedy uruchomione postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu tj. podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może bowiem jedynie strona tego postępowania. W orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji zatem gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie – obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05). Jak już wskazywano, bycie stroną postępowania związane jest ściśle z posiadaniem interesu prawnego. Skarżąca powołała się na swój interes prawny, wywodząc go z treści art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, które jednak dotyczą jedynie właściceli. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa - mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Skoro zatem Skarżąca nie wykazała skutecznie, by służył jej interes prawny w omawianej sprawie, rację ma organ odwoławczy, że nie posiada ona przymiotu strony w prowadzonym przez KPPSP postępowaniu. Stąd też jako prawidłowe należy ocenić rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem skarżącej. W przedstawionym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny P. na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.