III OSK 6657/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Rabki-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 23/21 w sprawie ze skargi J.C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Rabki-Zdrój w sprawie znak SRG.6331.1.2017 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Rabki-Zdrój na rzecz J.C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 23/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.C. (skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Rabki-Zdroju w sprawie znak SRG.6331.1.2017 w pkt l zobowiązał Burmistrza Rabki-Zdroju do wydania aktu w terminie 30 dni, pkt II stwierdził, że Burmistrz Rabki-Zdroju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt III przyznał od Burmistrza Rabki-Zdroju na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, a w pkt IV zasądził od Burmistrza Rabki-Zdroju na rzecz skarżącego J.C. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Rabki-Zdroju zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu: art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że doszło do prowadzenia postępowania w sposób przewlekły - podczas gdy organ wykazał szereg czynności, które podejmował w toku przedmiotowego postępowania, a które zmierzały do umożliwienia organowi wydania rzetelnego orzeczenia w przedmiotowej sprawie oraz nie miały charakteru czynności pozornych jako istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, zawiadamiając strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz przyczynach jego przedłużenia, b) przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że rzekoma przewlekłość, której dopuścił się organ miała charakter rażącego naruszenia prawa - podczas gdy o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w przypadku braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, a organ podejmował wiele czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które były uzasadnione ze względu na specyficzny skomplikowany charakter niniejszej sprawy, c) przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł - bez żadnego wykazania zaistnienia szkody oraz uzasadnienia jej wysokości, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłości w prowadzeniu sprawy, a środki takie mogą być stosowane wyłącznie w oczywistych, drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez stwierdzenie, iż w toku prowadzonego postępowania nie doszło do prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że na żadnym etapie przedmiotowego postępowania organ nie dopuścił się przewlekłości, albowiem podjął szereg czynności, które zmierzały do wyjaśnienia sprawy i zebrania materiału dowodowego. Wskazał, że do skarżącego kierowane były zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, informujące, że podejmowane czynności były czynnościami, które są czasochłonne. Skarżący kasacyjnie wywodził, że czas trwania niniejszego postępowania nie wynika jednak ze złej woli organu, lecz z czynności, które musi podjęć dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu sprawa ze względu na jej złożoność (konflikt interesów stron postępowania) oraz skomplikowany charakter, wymagała dogłębnej analizy, wykonania dokumentacji projektowych, co nie pozwoliło na jej zakończenie w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. W związku z powyższym, przesuwanie terminu załatwienia niniejszej sprawy było uzasadnione, ze względu na specyficzny charakter niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art 149 § 1 p.p.s.a., należy rozumieć stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu ewidentnych zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. Skarżący kasacyjnie wskazał, że nawet najmniejszym stopniu nie można uznać, że ewentualne naruszenie prawa miało charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ podejmował czynności, które mogą umożliwić wydanie merytorycznej decyzji w sprawie, polegające na zaprojektowaniu kanalizacji deszczowej, która pozwoli na przejęcie wód w razie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom bez narażenia na szkody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ponadto wywodzono, że zasądzenie sumy pieniężnej nie zostało przez Sąd w żadnym, nawet najmniejszym stopniu uzasadnione. Sąd nie wskazał na jakiej podstawie wymierzył szkodę, którą poniósł skarżący z tytułu zalania. Nie uzasadnił też w żaden sposób, w jaki sposób stwierdził, iż istnieje związek przyczynowo-skutkowy między rzekomą przewlekłością postępowania organu a zaistnieniem rzekomej szkody. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.C. wniósł o jej oddalenie i zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób przewlekły albowiem organ podejmował czynności w sprawie. Oceniając powyższy zarzut zgodzić się należy, ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przyjętą przez niego oceną, że w od czasu zwrócenia akt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do organu I instancji, organ ten podjął tylko jedną czynność, to jest zwrócił się do biegłego o uzupełnienie wydanej w sprawie opinii. Czynność ta został podjęta w dniu 29 listopada 2019 r. Organ dokonał jeszcze jednej czynności, która nie została przez Sąd I instancji wymieniona, to jest w dniu 10 grudnia 2020 r. dopuścił do udziału na prawach strony współwłaścicieli działki ewid. nr [...] oraz właściciela działek ewid. nr [...]2, [...]3,[...]4. Są to wszystkie czynności jakich organ dokonał od daty zwrotu akt do czasu wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Pozostałe czynności dokonywane w sprawie dotyczyły wysyłania stronom kolejnych zawiadomień w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji nie można uznać, że w sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Podjęcie czynności zmierzających do zakończenia sprawy w okresie ponad roku odpowiada tej definicji. Postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 §1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym przez tak długi okres czasu nie wykonano wszystkich wskazań organu odwoławczego, w tym nie przeprowadzono rozprawy połączonej z oględzinami z udziałem biegłego, więc nie podjęto wszystkich niezbędnych czynności dla zakończenia postępowania. Rację ma Sąd I instancji, że celem tego postępowania nie jest uregulowanie stosunków wodnych w okolicy, lecz wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie. W ocenie organu I instancji nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Nie stanowi to jednak przesłanki usprawiedliwiającej twierdzenia organu, że w sprawie nie miała miejsca przewlekłość postępowania. Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że gdyby organ wydał takie rozstrzygnięcie to otworzyłby możliwość kontroli zasadności swoich twierdzeń. Brak zaś zakończenia sprawy skutkuje stwierdzeniem zaistnienia przewlekłości postępowania. Dodać należy, że za czynności podejmowane w sprawie nie można uznać działań organu związanych z przeprowadzeniem kanalizacji deszczowej na danym obszarze. Niezależnie jednak od powyższego, zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny, bowiem przepis ten ma charakter ogólny i kompetencyjny. Tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji, co w niniejszej sprawie jednak nie ma miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy k.p.a.). Tymczasem ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny przewlekłości postępowania nie zawiera takiego powiązania, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 (§ 1 i 3) i art. 36 (§ 1 i 2) k.p.a. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie organu, że jedynie niepodjęcie żadnych czynności w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością o charakterze rażącym. Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące przewlekłość organu (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3661/19, CBOSA.nsa.gov.pl). Zgodzić należy się i z tym kierunkiem wyrażanych w orzecznictwie, wedle którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. W rozpoznawanej sprawie w okresie od 3 października 2019 r. do dnia wydania wyroku, to jest 6 maja 2021 r. (z wyłączeniem okresu od 31 marca do 16 maja 2020 r.), a więc przez ponad półtora roku podjęto dwie czynności i to w odstępie roku. Przy czym nie podjęto wszystkich czynności umożliwiających zakończenie sprawy, a zaleconych przez organ odwoławczy. Okoliczności te wskazują więc na rażący charakter naruszenia prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ. W przedmiotowej sprawie, w związku ze stwierdzeniem podstaw do uznania, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie przez Sąd I instancji od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że suma ta może zostać zasądzona nie tylko w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażący. Kwota zasądzona przez Sąd I instancji w wysokości 1000 zł mieści się w ustawowych granicach. Wskazanych natomiast przez ten Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn zasądzenia sumy pieniężnej w takiej właśnie wysokości strona skarżąca - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - skutecznie nie podważyła. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że wysokość tej sumy związana jest z długim okresem rozpoznania sprawy oraz wiąże się z krzywdą doznaną przez skarżącego w związku z brakiem rozstrzygnięcia postępowania, w sytuacji kiedy informował on organ, że okoliczność taka grozi podtopieniem jego domu i ogrodu. Dodać należy, że w zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego, w tym przypadku sumy pieniężnej, polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Zaznaczyć przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych został oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.