II SAB/Rz 33/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 4 stycznia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. D. (skarżący) jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji (organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do organu pismem przesłanym w formie wiadomości e-mail o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjanta K. G., w szczególności o przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej: 1) życiorysu, 2) kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, 3) informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4) kopii mianowania na Policjanta, 5) kopii oświadczenia majątkowego, 6) kopii aktualnych badań psychiatrycznych. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2021 r., przesłanym na podany we wniosku adres skarżącego organ poinformował, że żądane dokumenty, tj. życiorys, kopia dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacje o przebiegu drogi zawodowej, kopia mianowania na policjanta, kopia aktualnych badań psychiatrycznych, zawierają treści o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Dokumenty powyższe, pomimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem służby nie dotyczą bowiem bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej, oraz nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Wobec powyższego organ odmówił ich udostępnienia. Odnosząc się do żądania przesłania kopii oświadczenia majątkowego wskazanego funkcjonariusza Policji organ wskazał, że kompleksową regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, której obejściu nie mogą służyć przepisy u.d.i.p. Przepis art. 62 ust. 2 ustawy o Policji określa, że policjant jest obowiązany złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym, w tym o majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, przy nawiązaniu lub rozwiązaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy, corocznie oraz na żądanie przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Prawo wglądu do ich treści i przetwarzania danych w nich zawartych, w tym przeprowadzenia analizy zgodności ze stanem faktycznym przysługuje właściwym w sprawach osobowych przełożonym lub osobom przez nich upoważnionym, a także Inspektorowi Nadzoru Wewnętrznego. Informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym, jak wskazuje art. 62 ust. 5 ustawy o Policji stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że policjant, który złożył oświadczenie wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie z zastrzeżeniem ust. 7. Tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane bez ich zgody na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. W skardze na bezczynność organu skarżący podniósł, że składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej żądał przesłania odpowiedzi na podany adres e-mail, a nie listem poleconym. Skarżący zwrócił również uwagę, że od złożenia wniosku do odbioru pisma organu z dnia [...] lutego 2021 r. minął prawie miesiąc. W ocenie skarżącego organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie dotrzymał ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi i przesłanie jej na podany we wniosku adres e-mail w terminie 14 dni. Przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 29/17 skarżący podniósł, że podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. Dysponent informacji jest bowiem związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Ponadto skarżący podniósł, że organ nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji. Tymczasem odmowa udzielenia informacji publicznej wydana być musi w formie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., od której przysługuje zażalenie. Niewydanie decyzji stanowi naruszenie ww. ustawy. Skarżący stwierdził, że jako obywatel oczekiwał prawidłowej reakcji organu i tego, że organ prześle żądane informacje na podany adres e-mail, a jeżeli już zdecydował o odmowie udostępnienia, to uczyni to w formie decyzji. Każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialnotechniczna), a w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki sądów administracyjnych. Skarżący uważa, że postępowanie organu świadczy o braku woli poddania się kontroli obywatelskiej. Nie wolno karać obywateli za właściwe i racjonalne zachowanie i zamykać ludziom drogi do wiedzy i informacji dotyczącej urzędnika i za to, że interesują się działaniem władzy i dbają o właściwy nadzór nad jej funkcjonowaniem. Domaganie się przejrzystości i wiedzy z działania władzy publicznej jest obowiązkiem moralnym każdego obywatela, a urzędnik nie może utrudniać obywatelom możliwości sprawowania społecznej kontroli nad władzą publiczną za pomocą instrumentów przewidzianych w u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdzając, że skoro dane, o które wnosił skarżący nie stanowią informacji publicznej, to wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie ma w takim przypadku uzasadnienia prawnego. Odpowiedź organu na wniosek mieściła się w ramach działania na podstawie i w granicach przepisów prawa. Zatem zarzuty bezczynności i odmowy udzielenia informacji publicznej są nieuprawnione. Odnosząc się do zarzutu, że odpowiedź nastąpiła w formie pisemnej, drogą listu poleconego, organ wyjaśnił, że pismo zostało podpisane przez Komendanta Miejskiego Policji, bez konieczności użycia podpisu kwalifikowanego czy elektronicznego, co byłoby konieczne, gdyby wniosek był złożony przez platformę e-PUAP. Odnosząc się do argumentacji, że organ jest związany treścią wniosku co do sposobu odpowiedzi na wniosek, organ wskazał, że w sprawie skarżący został powiadomiony o stanowisku organu, jako odpowiedź na wniosek, a nie udostępnienie informacji publicznej, gdzie miałby zastosowanie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Na marginesie organ wskazał, że wielokrotne wnioski do organu tej samej treści, dotyczące dokumentów prywatnych funkcjonariuszy tak naprawdę nie mają celu pozyskania faktycznych informacji o działalności organu, a jedynie w określony sposób destabilizować pracę urzędników, gdyż odnośnie każdego wniosku jest konieczność obsługi administracyjnej dla każdego dokumentu wpływającego do urzędu i nadania mu odpowiedniego toku, co w rezultacie nie wpływa na realizację uprawnień obywatela wynikających z brzmienia przepisów u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle tej zasady Sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, wnioskami skargi, podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, kontrolując z urzędu zaskarżone działania lub zaniechania organów oraz sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku o udzielenie informacji publicznych wynikających zasadniczo z dokumentów wytworzonych w zakresie działalności kadrowej organów lub jednostek Polucji lub stanowiących część akt osobowych indywidualnie wskazanego funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji. Nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. W związku z powyższym informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policyjnego), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. W sprawie, której dotyczy skarga, skarżący zażądał udostępnienia danych wynikających z : 1) życiorysu, 2) dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, 3) informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4) kopii mianowania na Policjanta, 5) kopii oświadczenia majątkowego, 6) kopii aktualnych badań psychiatrycznych, wskazanego indywidualnie funkcjonariusza policyjnego. Dokonując ostatecznej oceny statusu powyższych danych jako źródła informacji publicznej, Sąd podtrzymuje stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 83/20. W orzeczeniu tym tut. Sąd potwierdził, że wskazane wyżej kategorie dokumentów stanowią co do zasady źródło informacji publicznych, natomiast odrębnymi zagadnieniami są dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Dokumenty określone w pkt. 1-4 oraz pkt. 6 wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. stanowią albo dokumenty urzędowe, albo dokumenty, którymi organy policyjne posługują się w celu wykonywania swoich zadań publicznych w zakresie spraw kadrowych funkcjonariuszy policyjnych. Na mocy art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie podlegają natomiast udostępnieniu informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym funkcjonariuszy policyjnych, którzy nie wyrazili na to zgody, z zastrzeżeniem art. 62 ust. 7 ustawy o Policji. Informacje te stanowią bowiem tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W tym zakresie skarżony organ policyjny był jednak zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Błędem było natomiast poinformowanie skarżącego w drodze pisma z dnia [...] stycznia 2021 r. (zresztą bez pouczenia o możliwości zaskarżenia tego rodzaju "rozstrzygnięcia"), że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej "nie mają zastosowania". Jeżeli chodzi natomiast pozostałe informacje (pkt. 1-4 i 6 wniosku), to w tej części żądane dane wyczerpują cechy informacji publicznych, jednak ostatecznej oceny skarżonego organu wymaga dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji. Dokonując uzupełnienia rozważań prawnych zawartych w cyt. wyżej wyroku, należy wskazać, że w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów wyraźnie wskazano, że sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Policji oraz zwolnienia z tej służby; 2) mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia; 3) skracania okresu służby przygotowawczej policjanta, zwalniania go z odbywania tej służby lub przedłużania okresu tej służby; 4) okresowego opiniowania policjantów; 5) przenoszenia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości; 6) delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa; 7) oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją; 8) powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości; 9) zawieszania w czynnościach służbowych; 10) mianowania na stopnie policyjne, obniżania stopni policyjnych i ich przywracania; 11) udzielania zezwolenia na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą; 12) udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych; 13) ustalania prawa do nagrody rocznej; 14) udzielania wyróżnień, przyznawania nagród motywacyjnych oraz wykonywania kar dyscyplinarnych. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 stycznia 2017 r. w sprawie badań okresowych i kontrolnych policjantów określono rodzaj, zakres i częstotliwość badań okresowych, wzór skierowania na badanie okresowe lub kontrolne oraz wzór orzeczenia lekarskiego. Istotne znaczenie dla kwalifikacji żądanych danych jako informacji publicznych jest również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie trybu i warunków ustalania zdolności fizycznej i psychicznej policjantów do służby na określonych stanowiskach lub w określonych komórkach organizacyjnych jednostek Policji. O statusie składanych do akt osobowych funkcjonariusza Policji dokumentów jako źródła informacji publicznej przesądza także treść zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych. W § 3 ust. 1 powyższego zarządzenia postanowiono, że akta osobowe policjantów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o ochronie danych osobowych oraz przepisów o ochronie informacji niejawnych, natomiast same akta z trzech wyodrębnionych części, w których gromadzi się w szczególności następujące dokumenty: 1) w części pierwszej (m.in. dokumenty wytworzone w związku z prowadzeniem postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji, określone w odrębnych przepisach, akt ślubowania, dyplomy ukończenia studiów wyższych, studiów podyplomowych i innych oraz dyplomy, zaświadczenia i świadectwa ukończenia szkół, kursów i aplikacji, zaświadczenia lekarskie dotyczące badań profilaktycznych); 2) w części drugiej (m.in. poświadczenia bezpieczeństwa lub zaświadczenia stwierdzające odbycie przeszkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych); 3) w części trzeciej (m.in. wniosek o przyjęcie do służby w Policji i wnioski personalne sporządzone w toku służby, rozkazy personalne o nawiązaniu, zmianach i rozwiązaniu stosunku służbowego, świadectwa lub zaświadczenia potwierdzające ukończenie szkoleń zawodowych oraz inne dokumenty dotyczące tych szkoleń, raporty o skierowanie na egzamin na stopień policyjny, świadectwa złożenia tego egzaminu oraz inne dokumenty dotyczące tych egzaminów, świadectwa lub zaświadczenia potwierdzające ukończenie kursów lub szkoleń w ramach doskonalenia zawodowego, opinie służbowe oraz oceny okresowe, orzeczenia komisji lekarskich). Powyższe ustalenia i oceny nie przesądzają jednak – co oczywiste – o bezwarunkowej i pełnej dopuszczalności udostępnienia żądanych przez skarżącego danych. Przede wszystkim skarżony organ jest zobowiązany do wnikliwej oceny wskazanych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przesłanek negatywnych udostępnienia informacji publicznych. Konieczne jest zatem rozważanie, czy i w jakim zakresie udostępnienie danych wynikających z życiorysu, dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, złożonych do akt osobowych dokumentów o przebiegu drogi zawodowej, aktu mianowania na pierwszy stopień policyjny (lub kolejne stopnie) lub aktualnych badań psychiatrycznych (lekarskich) mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) lub do naruszenia prywatności wskazanego we wniosku skarżącego funkcjonariusza w takim zakresie, w jakim żądane informacje nie mają bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji i zadań policyjnych, chyba że funkcjonariusz ten rezygnuje z przysługującej mu ochrony prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej dotyczącej osoby pełniącej funkcje publiczne nie dotyczy informacji "mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Do skarżonego organu należy więc ocena, czy w zakresie pkt. 1-4 i pkt. 6 wniosku skarżącego należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części powyższych żądań), czy też dopuszczalne jest co najmniej częściowe udostępnienie powyższych danych (np. w postaci częściowo zanonimizowanej). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał w punkcie pierwszym wyroku skarżony organ do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...]stycznia 2021 r. w części dotyczącej żądań objętych punktami 1-4 i 6, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ ten miał subiektywnie uzasadnione podstawy do wątpliwości prawnych w zakresie żądania skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zwrot tych kosztów od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej.