VI SA/Wa 964/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej też organ, KRRiT) stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy w związku z pismem z dnia 12 listopada 2020 r. spółki [...] S.A. z siedzibą w B.(dalej też strona, spółka [...]), tj. w zakresie wniosku spółki z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Wydając zaskarżone postanowienie organ działał na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Pismem/wnioskiem z dnia 12 listopada 2020 r. spółka [...] wystąpiła do organu o odtworzenie zaginionych w części akt sprawy – tj. w zakresie wniosku spółki z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu (dotychczasowej) koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., na rozpowszechnianie programu telewizyjnego [...]. Ww. postanowieniem z dnia [...]grudnia 2020 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, powołując się na art. 123 k.p.a., odmówił odtworzenia zaginionych w części akt sprawy w związku z ww. pismem spółki [...] z dnia [...] listopada 2020 r., tj. w zakresie wniosku spółki z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że ustawodawca nie przewidział w Kodeksie postępowania administracyjnego (k.p.a.) regulacji dotyczącej odtwarzania akt sprawy. Czynności odtworzenia akt sprawy administracyjnej znajdują swoje oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzone natomiast w Biurze KRRiT postępowanie wyjaśniające wykazało, że pomimo wskazywanych przez spółkę czynności wewnętrznych ukierunkowanych na złożenie wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, wniosek taki nie znajdował się w przesyłce spółki, która wpłynęła do organu 17 stycznia 2020 r.; według organu poczynione w sprawie ustalenia nie dały podstaw do uznania, by spółka złożyła wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. i by doszło do jego zagubienia w Biurze KRRiT. Jednocześnie decyzją z tego samego dnia, tj. [...] grudnia 2020 r., Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji umorzył postępowanie w związku z pismem spółki [...] z dnia[...] marca 2020 r. w sprawie modyfikacji ww. wniosku tej spółki z dnia [...]stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] lutego 2011 r. Organ wskazał w uzasadnieniu tego postanowienia, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, zaś biorąc pod uwagę brak ww. wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. (pisma inicjującego postępowanie) należało umorzyć postępowanie w związku z pismem spółki z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie modyfikacji wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] lutego 2011 r. Od ww. postanowienia organu z dnia [...] grudnia 2020 r., o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy, spółka [...] pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. (zaskarżonym obecnie do Sądu) Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem organu z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W sprawach nieuregulowanych do zażaleń odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu, skoro postanowienie w przedmiocie odmowy odtworzenia zaginionych akt w części, wydane w toku postępowania zakończonego ww. decyzją organu (z dnia [...] grudnia 2020 r. o umorzeniu postępowania) jest niezaskarżalne, to należało stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w związku z ww. postanowieniem organu z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] (o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy). W skardze do Sądu spółka [...] zarzuciła powyższemu postanowieniu, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie: 1) art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. przyjęcie, że kwestia odtworzenia akt administracyjnych ma charakter incydentalny, a nie stanowi przedmiotu odrębnego postępowania pomocniczego (ubocznego), co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem jej w drodze postanowienia z dnia [...] grudnia 2020 wydanego w trybie właściwym dla załatwienia kwestii incydentalnej w postępowaniu głównym, a w rezultacie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że postanowienie to było niezaskarżalne i w efekcie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tym postanowieniem; 2) art. 727 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.), względnie art. 297 p.p.s.a. (ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w zw. z art. 7 k.p.a., przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. przyjęcie, że na postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r. nie przysługiwało zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), co skutkowało wadliwym stwierdzeniem niedopuszczalności wniosku spółki [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r.; 3) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i stwierdzenie niedopuszczalności wniosku spółki [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., w sytuacji gdy wniosek ten przysługiwał spółce z mocy art. 727 k.p.c., względnie art. 297 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.; 4) art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.), przez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej pojawiających się niekiedy wątpliwości prawnych co do trybu odtwarzania zaginionych akt w postępowaniu administracyjnym, w tym zaskarżalności rozstrzygnięć z tego zakresu. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka [...] wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie, zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, rozwijając argumentację na temat ww. zarzutów, skarżąca podniosła m.in., że postępowanie o odtworzenie akt zamieszczone w księdze czwartej części pierwszej k.p.c. zostało stworzone zarówno dla procesu, jak i dla postępowania nieprocesowego i może być stosowane przez analogię w postępowaniu o odtworzenie akt administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Tym samym skoro uzasadnione i konieczne jest odtwarzanie akt administracyjnych w trybie przepisów art. 716-729 k.p.c. stosowanych per analogiam (względnie art. 288-298 p.p.s.a.), to zastosowanie w tym zakresie musi znajdować także art. 727 k.p.c. (ewentualnie art. 297 p.p.s.a.), który wprost przewiduje zażalenie na postanowienie wydane w przedmiocie odtworzenia akt. Według skarżącej mamy tu do czynienia z odrębnym i samodzielnym – a nie incydentalnym – postępowaniem pomocniczym (dotyczącym odtworzenia akt), które kończy się wydaniem postanowienia, na które służy zażalenie (art. 727 k.p.c., względnie art. 297 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi; podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Postanowieniem tym organ, działając na podstawie przepisów art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wcześniejszym postanowieniem organu z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy w związku z pismem spółki [...] z dnia [...] listopada 2020 r., tj. w zakresie wniosku spółki z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji (na rozpowszechnianie programu telewizyjnego) na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (dotychczasowej), prawidłowo ustalając niezaskarżalność postanowienia z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy z konsekwencją niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od tego postanowienia przez stronę. Według bowiem art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji/odpowiednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 142 k.p.a.). Poza tym w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.), a zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania/zażalenia/odpowiednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zażalenia/wniosku, które nie przysługuje od orzeczenia organu z powodu jego niezaskarżalności w trybie instancji - jak w tej sprawie od ww. postanowienia organu z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy. Postanowienie to strona mogła zaskarżyć/podważać tylko w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji organu z dnia [...] grudnia 2020 r. o umorzeniu postępowania, podnosząc w nim zarzuty przeciwko temu postanowieniu, co zresztą - rezygnując z tego środka zaskarżenia - uczyniła w szeroko ujmowanych okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy, wnosząc skargę do Sądu na ww. decyzję organu z dnia [...] grudnia 2020 r., którą to skargę Sąd rozpoznał wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. VI SA/Wa 681/21, uchylając tę decyzję (w uzasadnieniu tego wyroku Sąd zajął stanowisko względem istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy ww. udzielenia stronie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu dotychczasowej koncesji z dnia [...] lutego 2011 r., kwestii odtworzenia zaginionych w części akt administracyjnych sprawy, oceniając decyzję z dnia 21 grudnia 2020 r. również pod tym kątem). Ze względu na funkcje i cel odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 i 128 k.p.a.) zarzuty dotyczące postanowienia wpadkowego/incydentalnego, na które nie służy zażalenie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinny wskazywać na naruszenie przez to postanowienie przepisów postępowania, zaś uzasadnienie tych zarzutów powinno wykazać, że naruszenie to miało wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty w drodze decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowuje się więc do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, załatwiając sprawę decyzją ostateczną. Nie może natomiast rozstrzygać o tych kwestiach odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. W tej sprawie niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem organu z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy w zakresie wniosku spółki [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] lutego 2011 r., wynika z braku podstawy prawnej do zaskarżenia tego postanowienia; przepisy k.p.a. w żadnym miejscu uregulowań nie stanowią o takiej podstawie. Organ prawidłowo ustalił, że w Kodeksie postępowania administracyjnego (k.p.a.) nie przewidziano regulacji dotyczącej odtwarzania akt sprawy. Czynności odtworzenia akt sprawy administracyjnej znajdują (w tej sytuacji) oparcie w przepisach postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Nadto celem czynności odtworzeniowych nie jest dokonanie nowych ustaleń faktycznych sprawy, lecz wyłącznie ustalenie treści utraconych dokumentów; postępowania odtworzeniowego nie można utożsamiać z postępowaniem dodatkowym w celu uzupełnienia lub wytworzenia nowego dokumentu. Ww. postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy w zakresie wniosku spółki [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. organ wydał na podstawie art. 123 k.p.a. Stosownie do tego przepisu w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1), które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Odmowa odtworzenia zaginionych w części akt sprawy jest w tych warunkach kwestią wynikłą w toku postępowania w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a., o której rozstrzyga się w formie postanowienia, na które nie służy środek zaskarżenia, gdyż żaden przepis k.p.a. o takim środku nie stanowi, skoro w ogóle – jak wzmiankowano - nie przewidziano w k.p.a. regulacji/instytucji dotyczącej odtwarzania akt sprawy administracyjnej. Postanowienie wydane na podstawie art. 123 k.p.a. (incydentalne/wpadkowe) można kwestionować w skardze do Sądu na orzeczenie organu załatwiające sprawę co do istoty, a wcześniej w odwołaniu lub – co dotyczy tej sprawy - we wniosku do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli strona korzysta z tego środka, gdyż w myśl przepisów art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) strona może bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieść od razu skargę do Sądu (jak już wyżej nadmieniono strona zaskarżyła do Sądu na ww. decyzję organu z dnia [...] grudnia 2020 r., którą to skargę Sąd rozpoznał wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. VI SA/Wa 681/21, uchylając tę decyzję). Reasumując, niedopuszczalność wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem organu z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy w zakresie wniosku spółki [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] lutego 2011 r., wynika z niezaskarżalności tego postanowienia, gdyż przepisy k.p.a. w żadnym miejscu uregulowań o tym nie stanowią, nie przewidując też możliwości wszczęcia odrębnej sprawy administracyjnej celem odtworzenia określonego dokumentu, czy szerzej akt administracyjnych; odtworzenie takie nie jest sprawą administracyjną, gdyż brak jest przepisu stanowiącego, że następuje ono przez wydanie decyzji lub postanowienia, czy przez wydanie innego aktu lub dokonanie innej czynności z zakresu administracji publicznej. Ustalenie istnienia/treści danego dokumentu powinno nastąpić w tej sytuacji w konkretnej sprawie administracyjnej, przez organ właściwy do załatwienia sprawy, w której dokument jest częścią akt administracyjnych i ma dla tego załatwienia istotne znaczenie, a jego brak/utrata nie zwalnia organu od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, której dokument ten dotyczy, przy czym ustalenia tego dokonuje się w postępowaniu dowodowym przy użyciu dopuszczalnych środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. Czynności odtworzeniowe znajdują wówczas oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 działu II k.p.a. >dowody<, co z kolei implikuje wniosek o braku możliwości wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych; czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych. Brak jest też – w ocenie Sądu - podstaw, aby możliwość odtworzenia akt administracyjnych lub ich części wyprowadzać z przepisów Kodeksu postepowania cywilnego (k.p.c.) lub ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), skoro obowiązkiem organu administracji jest działanie na podstawie przepisów prawa. Organ nie może zatem wyjść poza ramy aktu prawnego będącego podstawą procesową działań organu i sięgać, przy bliżej nieustalonych kryteriach podobieństwa, do regulacji procesowych przewidzianych dla zupełnie innych postępowań, toczących się przed sądami, czyli podejmować czynności procesowych w oparciu o rozumowanie per analogiam oraz rozstrzygać tą drogą żądania strony. Naraża się bowiem wówczas na skuteczny zarzut nieważności wydanego przez siebie aktu ze względu na działanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r. I OSK 1013/14, w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do rozciągania w omawianym zakresie na obszar postępowania administracyjnego, z natury rzeczy hołdującego zasadzie umiarkowanego formalizmu procesowego, regulacji dotyczącej postępowań sądowych, toczących się przed organami władzy sądowej, a nie wykonawczej. Zastosowanie w tym zakresie analogii nie byłoby uzasadnione, a wręcz przez niektórych jest ono wykluczane na obszarze prawa i postępowania administracyjnego. Ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (łącznie z ustaleniem złożenia/braku złożenia przez stronę ww. wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres) następuje zatem w oparciu o istniejącą regulację procesową k.p.a., która umożliwia organowi wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Jednakże podjęte w ramach tej regulacji ww. postanowienie organu z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy jest - z podanych wyżej szczegółowo powodów –niezaskarżalne w toku instancji; dlatego organ prawidłowo zaskarżonym w tej sprawie do Sądu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.