II OSK 1891/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 82/21 w sprawie ze skargi H. B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2020 r., nr 194/2020 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 82/21, oddalił skargę H. B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2020 r., nr 194/2020, w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej obowiązku nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Powyższym postanowieniem organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 8 października 2020 r., nr 56/2020, wydane w oparciu o art. 34 § 2 pkt 1 i pkt 3 lit. a) u.p.e.a., którym organ: 1) oddalił zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, wszczętej w dniu 29 września 2020 r. na podstawie tytułu wykonawczego nr 24/2020 z dnia 17 września 2020 r. wystawionego przez PINB, dotyczący zakwestionowania przez H. B. zasadności wystawienia tytułu wykonawczego nr 20/2020 z dnia 7 maja 2020 r. i wszczęcia na jego podstawie postępowania egzekucyjnego; 2) stwierdził niedopuszczalności zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, wszczętej w dniu 29 września 2020 r. na podstawie tytułu wykonawczego nr 24/2020 z dnia 17 września 2020 r. wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dotyczącego zasadności obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości S. nr [...], gm. [...] [...], przy granicy z działką nr ew. [...]. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła H. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości, ani w części. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 12a § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącej zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem wyroku i oddalenie skargi, co skutkowało nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw; 2) art. 47 § 1 i art. 65 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez doręczenie przez Sąd pełnomocnikowi odpisu odpowiedzi na skargę już po wydaniu wyroku oddalającego skargę, co skutkowało nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Ponadto, w związku z wydaniem w dniu 13 maja 2021 r. przez PINB postanowienia nr 28/2021 o umorzeniu w całości postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr 24/2020 z dnia 17 września 2021 r., skarżąca kasacyjnie z ostrożności wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Strona wniosła jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z kserokopii ww. postanowienia jako dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej w ramach podstaw, które uzasadniać mają uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku, podniesiono okoliczność występowania nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z powodu przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącej zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem wyrok oraz poprzez doręczenie pełnomocnikowi odpisu odpowiedzi na skargę już wydaniu wyroku. Wyjaśnić należy, że pozbawienie strony możności obrony swych praw ma miejsce w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 111/21; z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3138/18; z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 733/17; z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 420/18). Na wstępie zaakcentowania wymaga, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez Sąd Wojewódzki na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie). Konstrukcja prawna tego przepisu została oparta na uznaniu sądu i zamkniętym katalogu zaskarżalnych skargą aktów administracyjnych. Rozpoznanie przez sąd tego rodzaju sprawy w trybie uproszczonym jest niezależne od woli strony. Niemniej jednak sąd kierując sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym powinien wziąć pod uwagę trzy elementy: po pierwsze, czy zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych w powołanym przepisie, po drugie, czy zastosowanie trybu uproszczonego gwarantuje pełne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej i po trzecie, czy prawo stron postępowania sądowoadministracyjnego jest zagwarantowane (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Lex 2015). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji sprostał temu zadaniu. W przedmiotowej sprawie nie doszło do pozbawienia możności obrony przez stronę swych praw poprzez niezawiadomienie pełnomocnika skarżącej o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują takiego obowiązku ani uprawnienia po stronie sądu. Nie sposób też uznać, aby "uniemożliwienie pełnomocnikowi skarżącej zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem wyroku", skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony swych praw. Zgodnie z art. 12a § 4 p.p.s.a. akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt II GSK 733/17, "Krótki upływ czasu między momentem powiadomienia pełnomocnika o ustanowieniu go z urzędu pełnomocnikiem strony, a rozpoznaniem przez Sąd sprawy samo z siebie nie stanowi jeszcze o naruszeniu prawa strony do przeglądania akt sprawy i otrzymania odpisów, kopii lub innych wyciągów z tych akt. W tej sytuacji należałoby wykazać przede wszystkim to, w jaki sposób niezapoznanie się z aktami sprawy mogło doprowadzić do niekorzystnego dla strony wyniku sprawy. Poza tym chęć skorzystania z tego prawa musi być uzewnętrzniona i podana do wiadomości Sądu". Na gruncie przedmiotowej sprawy, skarżąca kasacyjnie, nie tylko nie wykazała, że niezapoznanie się z aktami sprawy mogło doprowadzić do niekorzystnego dla niej wyniku sprawy (brak jest zarzutów odnoszących się do meritum sprawy administracyjnej), ale można wnioskować, że okoliczność ta nie miała wręcz istotnego znaczenia, z uwagi na sformułowany z ostrożności wniosek o umorzenie postępowania sądowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto, chęć zapoznania się z aktami sprawy nie została przez pełnomocnika uzewnętrzniona, co dałoby Sądowi I instancji asumpt do ewentualnego odroczenia rozpoznania sprawy. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej, w dniu 26 kwietnia 2021 r. skontaktował się on telefonicznie z WSA w Łodzi, uzyskując w ten sposób informację, że w sprawie nie został jeszcze wyznaczony termin rozprawy. Udzielona pełnomocnikowi skarżącej informacja, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w pełni odpowiadała aktualnemu na ten dzień stanowi faktycznemu sprawy, gdyż skarga została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Pełnomocnik skarżącej nie skorzystał ze sposobności umówienia się na konkretną datę wizyty w siedzibie Sądu celem zapoznania się z aktami sprawy, poprzestał na otrzymanej informacji, że dotychczas sprawa nie została wyznaczona na termin posiedzenia. Działając z należytą starannością dzwoniąc do Sądu powinien natomiast umówić się na przejrzenie akt lub wnioskować o ich udostępnienie w postaci elektronicznej. W złożonym środku zaskarżenia pełnomocnik sam podkreślił, że "zapewnienie otrzymane od pracownik Sądu o brak wyznaczenia terminu rozprawy spowodowały, że pełnomocnik zdecydowała nie zamawiać tego dnia akt do czytelni celem zapoznania się z nimi". Tym samym także argumentacja pełnomocnika zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnośnie obszerności akt, wielowątkowości sprawy (na marginesie z uwagi na przedmiot sprawy można podać to w wątpliwość) i czasu koniecznego dla analizy sprawy i zajęcia stanowiska, nie mogła zmienić zapatrywania, że nie doszło do nieważności postępowania sądowego, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ze względu na brak zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem wyroku. Podstawa kasacyjna z punktu 1) okazała się zatem niezasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona nie została pozbawiona możności obrony swych praw przez brak doręczenia odpowiedzi na skargę przed wydaniem wyroku (punkt 2 skargi kasacyjnej). Aktualne pozostają powyższe rozważania, a także to, że pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy, a uchybienie musi w sposób realny, a nie tylko hipotetyczny, pozbawiać stronę możności obrony swych praw. Nie każde niedoręczenie pisma, czy odpowiedzi na skargę, stanowi uchybienie skutkujące nieważnością postępowania. Odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe, w którym organ zasadniczo powinien odnieść się do zarzutów skargi i zawrzeć swoje stanowisko w sprawie, o czym stanowi art. 54 § 2 w zw. z art. 46 p.p.s.a. Złożona przez organ w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę nie zawierała takiej treści, która mogłaby wymagać, w ramach obrony swoich interesów, ustosunkowania się i podejmowania polemiki przez stronę skarżącą. Organ ograniczył się jedynie do sformułowania wniosku o oddalenie skargi oraz stwierdzenia, że "podtrzymuje w całości swoje stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu oraz stwierdza, że argumentacja skarżącego nie zawiera zarzutów mogących podważyć zasadność podjętego rozstrzygnięcia". Ponadto, autor skargi kasacyjnej bezpodstawnie zarzuca naruszenie art. 47 § 1 p.p.s.a. (do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych), gdyż Sąd I instancji nie mógł go naruszyć, bowiem przepis ten adresowany jest do stron postępowania wnoszących pisma, a także naruszenie art. 65 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem Sąd Wojewódzki zastosował się do dyspozycji ww. przepisów, doręczając odpis odpowiedzi na skargę za pośrednictwem operatora pocztowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonych przez skarżącą kasacyjnie wniosków - dowodowego i o umorzenie postępowania sądowego - z tego względu, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego akt ze stanem faktycznym oraz stanem prawnym obowiązującym w dniu jego wydania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.