II SAB/Wa 63/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. K. z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. T. K. (dalej: "skarżący") – będący adwokatem w Kancelarii adwokacko-radcowskiej [...] Sp.p. w W., wystąpił do Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ") o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy w stosunku do nieruchomości o przedwojennych lub powojennych adresach M. [...] ([...]) oraz M. [...] ([...]) kiedykolwiek toczyło się postępowanie administracyjne na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], a w szczególności, czy zostały w stosunku do tych nieruchomości złożone wnioski o ustanowienie dzierżawy wieczystej, o których mowa w art. 7 ww. dekretu. Jednocześnie skarżący zażądał, aby w przypadku odpowiedzi twierdzącej odnośnie któregoś z ww. adresów, organ podał: sygnatury spraw organów, przed którymi toczyły się przedmiotowe postępowania, dat wydanych w tych sprawach decyzji, jak również dat złożenia wniosków w trybie art. 7 ww. dekretu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent, pismem z [...] grudnia 2020 r., poinformował skarżącego, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") nie może stanowić podstawy do otrzymania informacji we własnej sprawie, bowiem zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Organ stwierdził, iż skoro wnioskodawcą jest osoba będąca adwokatem pracującym w kancelarii adwokacko-radcowskiej, to żądana informacja będzie służyła jedynie realizacji indywidualnych interesów tej kancelarii działającej w imieniu i na rzecz mocodawcy w zakresie doradztwa prawnego. Wobec zaś tego, że przedmiotem wniosku jest realizacja indywidualnego interesu kancelarii, to wniosek skarżącego nie dotyczy sprawy publicznej i żądana informacja nie może zostać udostępniona w trybie u.d.i.p. Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżący wywiódł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Prezydenta w zakresie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2020 r., wnosząc o: 1) stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, 2) zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w zakresie i formie w nim wskazanej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego od Prezydenta kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ błędnie uznał, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem informacje dotyczące roszczeń byłych właścicieli w stosunku do nieruchomości objętych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] stanowią informację publiczną, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Według tego przepisu, udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o majątku publicznym. Nieruchomości objęte ww. dekretem, które z dniem jego wejścia w życie przeszły na własność gminy [...], stanowią majątek publiczny, a zatem informacje na ich temat są informacją publiczną. Zdaniem skarżącego, w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z [...] listopada 2020 r. doszło do naruszenia m.in. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oparcie odmowy udostępnienia informacji publicznej na przesłance wykazania "interesu społecznego", podczas gdy zgodnie z ww. przepisem – o ile informacja nie jest informacją przetworzoną - nie można uzależniać jej udostępnienia od wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skarżący zaakcentował, że u.d.i.p. nie posługuje się pojęciem "interesu społecznego", w tym nie wskazuje, iż jego brak jest przesłanką nieudzielenia informacji. Nie zezwala także na odmowę udzielenia informacji publicznej ze względu na to, że jej udzielenie leży w interesie kancelarii adwokackiej lub jej klientów. Na marginesie skarżący zaznaczył, iż przedmiotowy wniosek złożył w imieniu własnym, a nie w imieniu "kancelarii adwokackiej" lub jakiegokolwiek jej "mocodawcy". Ponadto jego wniosek nie stanowi pisma złożonego w indywidualnej sprawie, lecz dotyczy ogólnej informacji o postępowaniach dekretowych, które toczyły się w stosunku do konkretnych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać na szeroki zakres pojęcia "informacja publiczna". Jest nią bowiem każda informacja o sprawach publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W celu wyjaśnienia tego pojęcia należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącym, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., składa się też uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2u.d.i.p. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie u.d.i.p. zostały zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, a także osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że podmiot, zainteresowany uzyskaniem dostępu do informacji publicznej, może je zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez niego sposób, np. poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Zatem organ administracji publicznej lub inny podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady może: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.); 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego; 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje lub też nie podejmuje innej z ww. czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przez to milczenie należy rozumieć brak aktywności organu w jednej z przedstawionych wyżej form. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, że adresat wniosku -Prezydent jako organ władzy publicznej, gospodarujący mieniem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Spór między stronami sprowadzał się do oceny prawnej charakteru informacji objętej wnioskiem złożonym przez skarżącego jako adwokata. Mając na uwadze przedmiot wniosku skarżącego, którym są informacje dotyczące majątku publicznego, a mianowicie postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], w odniesieniu do konkretnych nieruchomości stanowiących (od dnia wejścia w życie ww. aktu) własność [...], należy uznać, że wniosek ten obejmował informację publiczną. U podstaw odmowy przyznania przez Prezydenta przedmiotowi wniosku waloru informacji publicznej legło ustalenie, że składa go adwokat. Z tego względu organ uznał, iż rozpatrywany wniosek będzie służyć realizacji indywidualnych interesów kancelarii adwokacko-radcowskiej działającej w imieniu i na rzecz mocodawcy w zakresie doradztwa prawnego. Powyższe stanowisko organu jest nieprawidłowe. Okoliczność, że z wnioskiem występuje osoba będąca adwokatem nie może stanowić podstawy do odmowy uznania przedmiotu tego wniosku (dotyczącego działań prawnych Prezydenta) za niestanowiący informacji publicznej, w sytuacji, gdy organ w żaden sposób nie wykazał swojej tezy, iż żądane informacje mają zaspokoić indywidualne interesy klientów kancelarii. Jednocześnie dostrzec wypada, że wiedza, iż skarżący jest adwokatem, nie stała Prezydentowi na przeszkodzie w zajęciu przeciwnego stanowiska i udzieleniu odpowiedzi na analogiczne w treści wnioski skarżącego z [...] stycznia 2017 r., z [...] stycznia 2017 r., z [...] maja 2017 r. oraz z [...] lipca 2017 r. (daty wpływu wniosków do organu) - dotyczące innych nieruchomości położonych w Warszawie. Pojęcie "każdy" użyte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. obejmuje osoby fizyczne, osoby prawne, a także jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Niedopuszczalne jest uzależnianie kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji publicznej bądź nie od uprawnień czy zawodu wnioskodawcy. Udostępnienie informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego i może w istocie podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Wprawdzie od osoby korzystającej z prawa do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (co trafnie podnosi skarżący), jednak konkretne żądanie udzielenia informacji musi podlegać wstępnej ocenie pod kątem tego, czy mamy do czynienia z informacją o sprawach publicznych ważnych i interesujących dla ogółu. Zatem podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej powinien mieć obiektywny, a nie subiektywny interes w jej uzyskaniu. W rozpoznawanej sprawie organ nie poczynił żadnych tego rodzaju ustaleń (zaniechał wezwania skarżącego celem ustalenia obiektywnego bądź subiektywnego interesu w uzyskaniu informacji), bezpodstawnie przyjmując, że skarżący jako adwokat wykorzysta je na potrzeby klientów kancelarii. Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, że skarżący nie otrzymał informacji publicznej w zakresie i formie wskazanej we wniosku z [...] listopada 2020 r. W sprawie tej nie doszło też do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. W konsekwencji podmiot zobowiązany – Prezydent niewątpliwie pozostaje w stanie bezczynności względem żądania skarżącego. Dlatego Sąd zobowiązał organ do załatwienia, tj. rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Oceniając charakter zaistniałej bezczynności Prezydenta, należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że nie była ona następstwem złej woli czy opieszałości organu, lecz wynikała z nieprawidłowej (błędnej) wykładni pojęcia informacji publicznej, dokonanej na gruncie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy przez podmiot zobowiązany, który - co wymaga podkreślenia - nie pozostawał bierny, ponieważ poinformował skarżącego o swoim stanowisku niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego, nie można uznać, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym – w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 złotych, rozstrzygnięto w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.