III SA/Kr 136/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Maria Zawadzka Sędziowie: SWSA Hanna Knysiak-Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2021 r. sprawy ze skargi R. M. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy stwierdza bezskuteczność czynności ustalenia ekwiwalentu pieniężnego w związku ze zwolnieniem z dniem 21 lutego 2020 r. ze służby w Policji w części tj.:"w kwocie 9 441,30 zł brutto, tj. za 33 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r.". Informacją nr [...] o dokonanej czynności materialno-technicznej Komendant Wojewódzki Policji poinformował R. M. (dalej: "skarżący") o ustaleniu oraz wypłacie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Ekwiwalent został wypłacony i ustalony w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby z dniem 21 lutego 2020 r.: w kwocie 9.441,30 zł brutto, tj. za 33 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz w kwocie 34.331,64 zł brutto, tj. za 84 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres od dnia 6 listopada 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. został ustalony na zasadach wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres od dnia 6 listopada 2018 r. został ustalony w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"). Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czynność materialno-techniczną Komendanta Wojewódzkiego Policji w części dotyczącej ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu za 33 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 114 ust. 1 pkt 2 i 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności materialno-technicznej oraz zobowiązanie organu do ponownego ustalenia i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazuje, że sprawy dotyczące ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji po wejściu w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach były już rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (por. m. in. wyroki z dnia 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 99/21, z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 86/21, III SA/Kr 55/21, wyrok z dnia 30 kwietnia 2021 r. III SA/Kr 159/21), Sąd przytacza w niniejszym uzasadnieniu zawartą w nich argumentację, którą w pełni podziela i uznaje za własną. Niespornym w sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 21 lutego 2020 r. oraz że wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Za okres przed dniem 6 listopada 2018 roku ekwiwalent został ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, a ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres od dnia 6 listopada 2018 roku został ustalony w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15, Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że określone w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo do urlopu płatnego, a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. W ocenie TK, art. 66 Konstytucji odgrywa istotne znaczenie prawne dla prawodawcy, wskazując mu pewne minimalne obowiązki, a gdy dana regulacja zejdzie poniżej poziomu ochrony i doprowadzi do sytuacji, w której dane prawo zostanie wydrążone ze swojej rzeczywistej treści – to takiej regulacji będzie można postawić zarzut niekonstytucyjności. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Jak wskazał TK, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Równocześnie, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien bowiem odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Trybunał orzekł, że przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jeżeli na podstawie ustawy uznanej przez Trybunał za niezgodną z Konstytucją została wydana ostateczna decyzja administracyjna, orzeczenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania na zasadach i w trybie właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust.1 i 3 Konstytucji). W doktrynie wskazuje się, że wyposażenie orzeczeń w moc powszechnie obowiązującą oznacza związanie ich treścią nie tylko uczestników konkretnego postępowania zakończonego wydaniem przez sąd konstytucyjny rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale również wszystkich innych podmiotów prawa. Powoduje to również, że nikt – a w szczególności żaden organ władzy publicznej – nie może w kwestii rozstrzygniętej przez TK zająć stanowiska odmiennego niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (por. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, WKP 2019, LEX). W orzecznictwie sądowym podkreśla się zarazem, że norma wyrażona w art. 190 ust. 1 Konstytucji ma charakter samowykonalny, co oznacza obowiązek uwzględniania z urzędu treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w toku rozpoznawanej sprawy (wyrok NSA z 22 lutego 2008 r., II OSK 1004/06, CBOSA). Podporządkowanie się orzeczeniu TK oznacza zarazem zakaz podejmowania przez kogokolwiek aktów i działań sprzecznych z jego treścią. Jego naruszenie oznacza złamanie norm konstytucyjnych, skutkujące stosowną odpowiedzialnością organów i osób urzędowych (P. Tuleja, jw.). Konstytucyjny atrybut ostateczności orzeczeń TK oznacza niepodważalność, niezaskarżalność i niewzruszalność rozstrzygnięć sądu konstytucyjnego przez jakikolwiek inny organ państwa, w tym przez sam Trybunał. Orzeczenia TK są powszechnie obowiązujące, abstrakcyjnie adresowane i zawierają normatywną treść (choć w sensie negatywnym). Zbliżają się zatem wyraźnie do regulacji normatywnej – w tych wszystkich wypadkach, kiedy rozstrzygnięcie jest nakierowane na eliminację niekonstytucyjnej normy w pełnym lub częściowym zakresie. Utrata mocy obowiązującej wynikająca z orzeczenia TK, nie jest tożsama z uchyleniem przepisu w wyniku aktu prawotwórczego kompetentnego organu, w pewnym sensie idzie bowiem dalej, jest mocniejsza w skutkach, daje bowiem jednostkom możliwość wznowienia postępowania, w którym zapadła decyzja wydana na jej podstawie (M. Safjan, Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Tekst wystąpienia wygłoszonego przez Prezesa TK prof. M. Safjana w Komitecie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk 6 stycznia 2003 r., www.trybunal.gov.pl). Należy podkreślić, że w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK, [w:] M. Bernatt, J. Królikowski, M. Źiółkowski, Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII, Warszawa 2013). Z chwilą opublikowania wyroku w Dzienniku Urzędowym przepis, który był przedmiotem orzeczenia, zostaje usunięty z porządku prawnego. Od tego momentu nie wyznacza nakazów ani zakazów. W rezultacie, z dniem opublikowania wyroku Trybunału, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a (w poprzednim brzmieniu) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie mogła stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 2832/21, CBOSA). W konsekwencji, skoro niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą, to nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Przepis taki nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2264/19, CBOSA). W doktrynie zasadnie podnosi się, że orzeczenie przez TK o niezgodności normy prawnej z Konstytucją RP może być uznane za wprowadzające swoistego rodzaju normę intertemporalną, mającą zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, pierwszeństwo przed normami intertemporalnymi wprowadzanymi przez ustawodawcę zwykłego co do ewentualnych skutków wyroku Trybunału (por. K. Królikowska, Skutki pro futuro prejudycjalnego wyroku TK ("derogacja trybunalska" na przykładzie spraw cywilnych), [w:] red. M. Bernatt , J. Królikowski, M. Ziółkowski, Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego, Tom XLVIII, Warszawa 2013, s. 65 i n.). Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." Jak stanowi zatem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię powołanych przepisów, dokonaną przez organ Policji, Sąd uznał za błędną. Zdaniem Sądu zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 (por. druk sejmowy IX. 432 - str. 2,13 i 14). Wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego po wyroku zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej winny dokonywać wykładni art. 114 ust.1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - zgodnie z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (tak m.in. wyrok z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3087/21, CBOSA). Oznacza to, że w niniejszej sprawie 33 dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, szczególnie art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności w zakresie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 roku.