II OSK 2470/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 74/21 w sprawie ze skargi G. S. i M. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2020 r. nr 1163/2020 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 74/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. S. i M. S. (dalej jako skarżący) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2020 r., nr 1163/2020 w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 4 listopada 2020 r., nr 2366/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącym jako współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W., doprowadzenie tego lokalu do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie w terminie 3 miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, następujących robót budowalnych: zamontowanie drzwi do dwóch łazienek o szerokości co najmniej 0,8 m i wysokości 2 m w świetle ościeżnicy, z otworami w dolnej części o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m. dla dopływu powietrza, otwieranych na zewnątrz (bądź składanych). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 16 grudnia 2020 r., nr 1163/2020 po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący wnieśli skargę na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na właścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji, pomimo braku zaistnienia ku temu przesłanek - wydzielenie dodatkowej łazienki i zamontowanie dwóch par drzwi łazienkowych o szerokości 0,6 m posiadających w dolnej części 4 otwory o średnicy 4 cm nie stanowi bowiem przebudowy, a zatem brak było konieczności uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę (nie ziściła się zatem przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 PrBud), a także dokonana zmiana nie nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu architektoniczno-budowlanego lub przepisów (nie została zatem spełniona przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego); 2. art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wydzielenie dodatkowej łazienki i zamontowanie dwóch par drzwi łazienkowych o szerokości 0,6 m posiadających w dolnej części 4 otwory o średnicy 4 cm w lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. stanowi przebudowę, podczas gdy przeprowadzone prace rozpatrywać należy w kategoriach aranżacji wnętrza, nie zaś przebudowy, tym bardziej, że właściwe organy w sprawie uznały, iż w wyniku zmiany nie uległy zmianie warunki sanitarne, ani przeciwpożarowe, organ zaś nie wskazał konkretnie, jakie warunki użytkowe i techniczne zostały zmienione (organ nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do samego faktu urządzenia w lokalu drugiej łazienki), co pozwoliłoby uznać przeprowadzone prace za przebudowę, fakt zaś, że prace aranżacyjne dotyczyły całego lokalu nie przesądza o tym, iż wykonane prace stanowiły przebudowę, ponieważ zgodnie z prezentowaną przez sądy administracyjne linią orzeczniczą podział wnętrza za pomocą ścian gipsowo-kartonowych (co miało miejsce w lokalu nr [...]) nie stanowi przebudowy lokalu; naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12.04-2002 r. (dalej jako rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, (a) iż spełniły się przesłanki do jego zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy wskazany przepis znajduje zastosowanie przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie bądź zmianie sposobu użytkowania, które w niniejszej sprawie nie nastąpiły, (b) oraz przyjęcie, że w zakresie szerokości drzwi do łazienek oraz otworów wentylacyjnych rozwiązania w znajdujących się w drzwiach jako odbiegające od przepisów rozporządzenia nie mogą być zaakceptowane w oparciu o wskazania zawarte w opinii rzeczoznawcy budowlanego i bez uzgodnienia z właściwymi organami wskazanymi w tym przepisie, skoro organy te umorzyły postępowanie w sprawie uzgodnienia rozwiązań przyjętych w ekspertyzie przedstawionej przez skarżących uznając, iż kwestie szerokości drzwi do łazienek nie mają wpływu na stan sanitarny lokalu (Główny Inspektor Sanitarny) ani na stan bezpieczeństwa pożarowego (Państwowa Straż Pożarna), 3. art. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 1 rozporządzenia w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący chociażby poprzez brak uzasadnienia, w jaki sposób mniejsza od określonej w przepisach szerokość drzwi łazienkowych wpływa na wymogi określone w art. 5 Prawa budowlanego i uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia, a także poprzez dokonanie przez organ II i I instancji dowolnej i wybiórczej oceny okoliczności sprawy skutkujących błędnym i sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskiem, że w niniejszej sprawie konieczne było prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBud; 4. art. 104 § 2 K.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji częściowej, pomimo braku ku temu przesłanek i to w sytuacji, kiedy kwestia doświetlenia kuchni i zmniejszonej szerokości przedpokoju oraz kwestia zmniejszonej szerokości drzwi do łazienek została rozstrzygnięta przez organ I instancji osobnymi decyzjami częściowymi w odstępie zaledwie trzech tygodni, a przez organ II instancji odwołania od decyzji zostały rozpatrzone tego samego dnia, a zatem brak jest uzasadnienia co do wydawania decyzji odrębnie w stosunku do każdego pomieszczeń, co skutkuje koniecznością ponoszenia przez skarżących dodatkowych kosztów np. każdorazowo opłaty od skargi do sądu administracyjnego (kwota 500 zł) oraz uniemożliwia im kompleksowe zaplanowanie prac mających na celu przywrócenie w całości lokalu do stanu uznawanego przez organ jako zgodny z przepisami, w przypadku gdy wykonalność zaskarżonych decyzji zostanie wstrzymana, a skargi na te decyzje rozpoznane w różnych terminach, bądź też wstrzymana zostanie wykonalność tylko jednej z nich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 74/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę skarżących. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego ani procesowego w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, a wyłącznie tego rodzaju niezgodność z prawem zaskarżonego aktu - prowadząca w istocie do podjęcia innego rozstrzygnięcia - uzasadniałaby jego eliminację przez sąd administracyjny. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1, to właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczą obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego, bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego organu. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy odnosi się do robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, ale zostały wykonane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Ostatnio powołana norma wynikająca z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, dotyczy naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy, do jakich ustawodawca zalicza warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 omawianego aktu. W tych okolicznościach zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) zwanego dalej rozporządzeniem. Z przywołanych przepisów wynika, że art. 51 ustawy Prawo budowlane stanowi element regulacji złożonej z art. 50 i art. 51 tej ustawy. Przepis art. 51 stosuje się w przypadkach wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, także w przypadku wykonanych robót budowlanych, co wynika z art. 51 ust. 7 ustawy. Niewątpliwie celem postępowania prowadzonego na podstawie wskazanego przepisu jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi. Postępowanie to nie jest zatem ukierunkowane na likwidację samowoli budowlanej, skoro tej dotyczą postanowienia art. 48 i art. 49b, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych a także eliminację zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest więc uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc gdy bezspornym jest, że wykonane roboty budowlane nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest uzasadnione, skoro wystąpił jeden z przypadków uzasadniających wszczęcie postępowania określanego jako naprawcze. Art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 tej ustawy, a więc (między innymi, jak w tym przypadku) właścicieli lokalu, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja jak też decyzja ją poprzedzająca, zapadły w postępowaniu, którego przedmiotem była legalność wykonanych przez poprzednika prawnego robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego wraz z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych. W toku postępowania organ podjął odrębne rozstrzygnięcie, dotyczące przeniesienia kuchni do przedpokoju lokalu. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, a których to ustaleń nie kwestionowała strona skarżąca lokal nr [...] pierwotnie składał się z trzech pokoi, jednej kuchni, jednej łazienki i jednego korytarza. W następstwie wykonanych robot budowlanych polegających między innymi na wykonaniu nowych ścianek działowych, dwóch łazienek, składa się obecnie z 6 pokoi, kuchni w przedpokoju oraz części przedpokoju. Zdaniem Sądu, wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej przeprowadzone roboty budowlane spowodowały zmianę parametrów użytkowych tak całego budynku jak i stanowiącego jego część lokalu, poprzez wyodrębnienie w nim wskazanych dodatkowych pomieszczeń, a także częściowej zmiany ich przeznaczenia. Tego rodzaju roboty budowlane odpowiadają definicji legalnej przebudowy przyjętej w art. 3 pkt 7a P.b., a dalej unormowaniom zawartym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Rozstrzygnięcie objęte niniejszą skargą dotyczy drzwi łazienkowych i ich wentylacji. Na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego – w tym oględzin, organ ustalił, że roboty związane w wykonaniem wentylacji są niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi w tym § 77 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Stwierdzono między innymi, że w drzwiach do pomieszczeń higieniczno-sanitarnych (łazienek) brak jest otworów nawiewnych o wymaganych przywołanym przepisem parametrach (o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m. dla prawidłowego dopływu powietrza do tychże pomieszczeń), a także zamontowane drzwi do dwóch łazienek mają zbyt małe wymiary. Rozporządzenie nomenklaturowe nakazuje zainstalowanie drzwi łazienkowych o szerokości co najmniej 0,8 m i wysokości 2 m w świetle ościeżnicy, z otworami w dolnej części o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m. Nałożone w tym zakresie obowiązki nie budzą, zdaniem Sądu, zastrzeżeń. Zgodnie bowiem z § 77 ust. 1 rozporządzenia, pomieszczenie higieniczno-sanitarne powinno mieć wentylację spełniającą wymagania przepisów rozporządzenia oraz przepisów odrębnych. Według § 79 ust. 1 drzwi do łazienki powinny w dolnej części zawierać otwory o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza. Organy uznały, a potwierdził to materiał dowodowy sprawy, że wymogi rozporządzenia nie zostały w przypadku kontrolowanej wentylacji spełnione. Organ pierwszej instancji wskazał, że według rozporządzenia w pomieszczeniu higieniczno-sanitarnym przepływ powietrza powinien odbywać się przez otwory nawiewne znajdujące się w dolnej części drzwi, (gdzie występuje wyższa temperatura) do kratki wentylacyjnej (gdzie występuje wyższa temperatura). W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że drzwi do łazienek nie posiadają otworów nawiewnych o sumarycznym przekroju minimum 0,022 m2. Brak otworów nawiewnych, o których mowa w § 79 ust. 1 rozporządzenia o sumarycznym przekroju wynoszącym co najmniej 0,022 m2 w dolnej części drzwi do łazienek zakłóca zatem właściwą wentylację tych pomieszczeń i jest – jak trafnie przyjęły organy niezgodne z przepisami. Niespornie, stwierdzony w toku wizji lokalnej charakter nawiewu, zastosowany w drzwiach nie zabezpiecza nawiewu o wskazanych w przywołanym przepisie parametrach a w rezultacie nie wypełnia wymogu określonego w § 77 ust. 1 omawianego aktu. Nadto zmniejszenie szerokości drzwi do łazienek (20 cm poniżej wymaganej szerokości) uniemożliwi zainstalowanie pralki podczas gdy § 92 rozporządzenia, określający wymogi (między innymi) łazienki stanowi, że łazienka winna posiadać miejsce umożliwiające zainstalowanie automatycznej pralki domowej. Dalej, podczas wizji lokalnej stwierdzono także, że skrzydła drzwi do łazienek, po ich otwarciu zachodzą na siebie, co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa dla użytkowników mieszkania (szerokość drogi ewakuacyjnej niezgodna z § 242 ust. 4 rozporządzenia). W tej sytuacji nie budzi zastrzeżeń Sądu fakt nałożenia obowiązku doprowadzenia drzwi w pomieszczeniach łazienek do stanu zgodnego z § 79 ust. 1 rozporządzenia celem zapewnienia właściwej wentylacji pomieszczenia higieniczno-sanitarnego. W budynku mieszkalnym wielorodzinnym w łazienkach powinno być możliwe zainstalowanie wanny lub kabiny natryskowej, umywalki, miski ustępowej (jeżeli nie ma ustępu wydzielonego), automatycznej pralki domowej, a także usytuowanie pojemnika na brudną bieliznę. Sposób zagospodarowania i rozmieszczenia urządzeń sanitarnych powinien zapewniać do nich dogodny dostęp (ust. 3). Ustęp wydzielony należy wyposażyć w umywalkę (ust. 4). Skarżący kwestionując nałożone obowiązki nie twierdzą, że istniejące w dolnej części drzwi, 4 otwory o śr. 4 cm stanowią prawidłowy nawiew i zapewniają wentylację odpowiadającą wentylacji jaką dają otwory nawiewne o sumarycznym przekroju wynoszącym co najmniej 0,022 m2. Wskazują natomiast, że organ winien oprzeć się na ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego mgr. inż. W. J. z dnia 28.01.2017 r., który ocenił, że dla funkcjonalności lokalu jako całości zasadnym będzie pozostawienie dotychczasowej szerokości drzwi łazienkowych (0,6 m.), odstępstwo to ma (zdaniem rzeczoznawcy) niewielki zakres i nie powoduje pogorszenia warunków bezpiecznej eksploatacji pomieszczeń lokalu ani ewakuacji, odstępstwa są bowiem niewielkiego zakresu i nie powodują pogorszenia warunków bezpiecznej eksploatacji pomieszczeń lokalu ani ewakuacji, a to poprzez wzgląd na prawidłową szerokość drzwi wejściowych i odpowiednią szerokość pozostałej części pomieszczeń komunikacji wewnętrznej. Rzeczoznawca nie wskazał jednak, że drzwi do łazienek mogą mieć mniejsze – od normatywnych – wywietrzniki. Sąd zauważył, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: 1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1.000 m2, 2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1.000 m2, o których mowa w art. 5 wymogi wobec obiektu budowlanego i urządzeń budowlanych ust. 7 pkt 1-4 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Żaden z dowodów w sprawie nie wskazuje na możliwość zwolnienia z obowiązku posiadania przez pomieszczenia łazienek odpowiedniej wentylacji wynikającej w właściwego przepływu powietrza, który to przepływ wynika z istnienia otworów w dolnej części drzwi o minimalnym sumarycznym przekroju, określonym w rozporządzeniu. Skoro w niniejszej sprawie nie zapewniono przepływu powietrza na tym poziomie – przez brak otworów o odpowiedniej sumarycznej szerokości – to nałożenie kwestionowanych obowiązków należy uznać za uzasadnione i zgodne z przepisami. Jak wynika z akt sprawy VII SA/Wa 2758/19, wnioskodawcy oświadczyli tam, w toku postępowania, że mieszkanie ma być przeznaczone na wynajem dla sześciu "niezależnych" osób, co wysoce uprawdopodabnia tezę Spółdzielni o tym, że lokal utracił charakter lokalu mieszkalnego. Według ekspertyzy technicznej (przedłożonej przez wnioskodawców w tamtym postępowaniu) te (niezgodne z rozporządzeniem) rozwiązania techniczne zapewniają bezpieczne użytkowanie lokalu. Zamontowanie mniejszych skrzydeł drzwiowych do łazienek (o szerokości 0, 6 m zamiast 1,0 m), przewężenie korytarza do 90 cm na odcinku dłuższym niż 1,5 m oraz brak doświetlenia pomieszczenia kuchennego światłem dziennym, nie zagraża bezpieczeństwu sanitarnemu jego mieszkańców, nie zagraża jego bezpiecznej eksploatacji. Jednakże (w samej skardze) strona pisze, że dla funkcjonalności lokalu jako całości zasadnym będzie pozostawienie dotychczasowej szerokości drzwi łazienkowych (0,6 m.), odstępstwo to ma (zdaniem rzeczoznawcy) niewielki zakres i nie powoduje pogorszenia warunków bezpiecznej eksploatacji pomieszczeń lokalu ani ewakuacji, odstępstwa są bowiem niewielkiego zakresu i nie powodują pogorszenia warunków bezpiecznej eksploatacji pomieszczeń lokalu ani ewakuacji, a to poprzez wzgląd na prawidłową szerokość drzwi wejściowych i odpowiednią szerokość pozostałej części pomieszczeń komunikacji wewnętrznej. Zdaniem Sądu, taka konkluzja nie oznacza zgodności dokonanych odstępstw z przepisami. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sądu dodał, że prawo budowlane nie posługuje się pojęciem "aranżacji", natomiast według Słownika języka polskiego aranżacją jest "zaprojektowanie elementów architektonicznych, dekoracyjnych w jakiejś przestrzeni", zatem dokonane w przestrzeni lokalu zmiany nie mogą być uznane za aranżacje. Nie uznając za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego, zdaniem Sądu, organy administracji nie naruszyły także przepisów postępowania w taki sposób, aby mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji dokonanej i przedstawionej oceny, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Sąd zaakceptował argumentację organu odwoławczego i uznał ją za wystarczającą do podjęcia przez ten organ zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia kwestionowanych przez skarżącego obowiązków a reformującą co do terminu ich wykonania. Nadto Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wnieśli G. S. i M. S. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do nałożenia na właścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. obowiązków wskazanych w decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ II instancji, podczas gdy wydzielenie dodatkowej łazienki i zamontowanie dwóch par drzwi łazienkowych o szerokości 0,6 m posiadających w dolnej części 4 otwory o średnicy 4 cm nie stanowi przebudowy, a zatem brak było konieczności uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę (nie ziściła się zatem przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 PrBud), a także dokonana zmiana nie nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu architektoniczno-budowlanego lub przepisów (nie została zatem spełniona przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego); 2. art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zamontowanie drzwi łazienkowych o szerokości 0,6 m posiadających w dolnej części 4 otwory o średnicy 4 cm w lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. stanowi przebudowę i skutkuje zmianą parametrów użytkowych lokalu i całego budynku, w którym położny jest lokal, podczas gdy przeprowadzone prace rozpatrywać należy w kategoriach aranżacji wnętrza, nie zaś przebudowy, tym bardziej, że właściwe organy - Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej oraz państwowy wojewódzki inspektor sanitarny - uznały, iż w wyniku prac nie uległy zmianie warunki sanitarne, ani przeciwpożarowe, ponadto ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani zaskarżonej decyzji nie zostało wskazane, jakie warunki użytkowe i techniczne w lokalu bądź budynku zostały zmienione (organ nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do samego faktu urządzenia w lokalu drugiej łazienki), co pozwoliłoby uznać przeprowadzone prace za przebudowę; 3. § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (dalej jako Rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ zgodnie z powołanym przepisem wymagania techniczne mogą być spełnione w sposób inny niż określony w Rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego uzgodnionych z właściwymi organami, tymczasem w niniejszej sprawie w ekspertyzie rzeczoznawcy budowlanego z dnia 28 stycznia 2017 r. jej autor wskazał, iż pozostawienie dotychczasowej szerokości drzwi łazienkowych nie powoduje pogorszenia warunków bezpiecznej eksploatacji pomieszczeń lokalu ani ewakuacji, zaś właściwe organy administracji, to jest Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej oraz państwowy wojewódzki inspektor sanitarny umorzyli postępowanie w sprawie wydania zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów uznając, iż kwestia ta nie dotyczy wymogów bezpieczeństwa pożarowego czy sanitarnych, pomimo tego w zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji podtrzymał stanowisko organów administracji nakładające na skarżących obowiązek zamontowania drzwi do łazienek spełniających wymogi Rozporządzenia, a ponadto nie spełniły się przesłanki do zastosowania powołanego przepisu w niniejszej sprawie, ponieważ znajduje on zastosowanie przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie bądź zmianie sposobu użytkowania, które w niniejszej sprawie nie nastąpiły; 4. § 79 ust. 1 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że minimalna szerokość drzwi określona w powołanym przepisie na 0,8 m dotyczy drzwi łazienkowych, podczas gdy z literalnej wykładni powyższego przepisu wynika, że wymóg ten dotyczy pomieszczenia służącego do stałego pobytu ludzi oraz kuchni, nie jest zaś w nim wymieniona łazienka; 5. § 92 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (dalej jako Rozporządzenie) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że zmniejszenie szerokości drzwi do łazienek uniemożliwi zainstalowanie pralki, podczas gdy brak jest przepisu zakazującego umiejscowienie pralki w kuchni, a nakazującego jej umieszczenie w łazience, co do pozostałych warunków dotyczących wyposażenia łazienek w kabinę natryskową, ustęp oraz umywalkę, to zostały one w lokalu skarżących spełnione, co wynika choćby z treści ekspertyzy z dnia 28 stycznia 2017 r., 6. art. 145 § i lit. c P.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że organy administracji prowadziły postępowanie dowodowe w sposób rażąco sprzeczny z wymienionymi przepisami K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy w sposób wyczerpujący chociażby poprzez brak uzasadnienia, w jaki sposób mniejsza od określonej w przepisach szerokość drzwi łazienkowych wpływa na wymogi określone w art. 5 Prawa budowlanego i uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Rozporządzenia, a także poprzez dokonanie przez organ lI i I instancji dowolnej i wybiórczej oceny okoliczności sprawy skutkujących błędnym i sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wnioskiem, że w niniejszej sprawie konieczne było prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBud.; 7. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu poprzez dosłowne przepisanie uzasadnienia skargi (wraz ze sformułowanymi wnioskami w 1 os. I. pojedynczej), pominięcie w uzasadnieniu przyczyn nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego wydania przez organ administracji decyzji częściowej, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem pojawia się wątpliwość, czy sąd dokonał w sposób właściwy analizy niniejszej sprawy; 8. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana jako decyzja częściowa mimo braku ku temu przesłanek i to w sytuacji, kiedy kwestia zmniejszonej szerokości drzwi do łazienek oraz kwestia doświetlenia kuchni i zmniejszonej szerokości przedpokoju (sygn. sprawy II SA/Wr 75/21) została rozstrzygnięta przez organ I instancji osobnymi decyzjami częściowymi w odstępie zaledwie trzech tygodni, a przez organ II instancji odwołania od decyzji zostały rozpatrzone tego samego dnia, a zatem brak jest uzasadnienia co do wydawania decyzji odrębnie w stosunku do każdego pomieszczeń, co skutkuje koniecznością ponoszenia przez skarżących dodatkowych kosztów np. każdorazowo opłat od wnoszonych środków odwoławczych oraz uniemożliwia im kompleksowe zaplanowanie prac mających na celu przywrócenie w całości lokalu do stanu uznawanego przez organ jako zgodny z przepisami, skoro kwestie dotyczące prac w lokalu są rozpatrywane odrębnie w dwóch sprawach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. , poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. S. i M. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane powinny być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § i lit. c P.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji zasadnie uznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłową i nie noszącą cech dowolności. Brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości poczynionych na podstawie tych dowodów ustaleń faktycznych. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Przytoczenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku dosłownie argumentów zawartych w skardze nie ma żadnego znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku. nie skutkowało to bowiem wypaczeniem argumentacji wskazanej w uzasadnieniu skargi. Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. Art. 104 § 2 K.p.a. stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzje wydane w niniejszej sprawie rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Organy administracji nie miały obowiązku rozstrzygnięcia jedną decyzją kwestii związanych ze zgodnością z prawem drzwi do łazienek oraz zgodnością z prawem usytuowania kuchni. Sprawy te mogły być rozstrzygane odrębnymi decyzjami. Rozstrzygnięcia zawarte w tych decyzjach nie są od siebie wzajemnie zależne, aby musiały być zawarte w jednej decyzji. Zarzuty wymienione w punktach 1 i 2 oraz częściowo zarzut wymieniony w punkcie 3 skargi kasacyjnej oparte są na założeniu, że zrealizowanych prac budowlanych nie można zakwalifikować jako przebudowy, a w konsekwencji brak było podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego. Definicja przebudowy zawarta jest w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z treści tego przepisu wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji zaakceptował pogląd wyrażony przez organy administracji, że roboty budowlane w postaci wydzielenia za pomocą ścian działowych dodatkowych pomieszczeń, to jest trzech pokoi oraz łazienki należy uznać za przebudowę. Niewątpliwie skutkowało to zmianą parametrów użytkowych tej części obiektu budowlanego jakim jest należący do skarżących kasacyjnie lokal mieszkalny. Powstała możliwość zamieszkania większej ilości osób w oddzielnych pokojach w stosunku do możliwości istniejących przed wykonaniem tych robót budowlanych. Powstała też możliwość korzystania z dodatkowej łazienki. Organ nadzoru budowlanego samodzielnie ocenia, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych i nie jest związany w tej kwestii stanowiskiem innych organów administracji. Stwierdzić przy tym należy, że zmiana parametrów użytkowych nie ogranicza się tylko do kwestii ochrony przeciwpożarowej oraz do kwestii sanitarnych. Bezpodstawne jest twierdzenie skarżących kasacyjnie, że zrealizowane roboty budowlane nie naruszały przepisów a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organy administracji w wydanych decyzjach wskazały przepisy prawa, które zostały naruszone i Sąd I instancji zasadnie uznał stanowisko organów w tej kwestii za prawidłowe. Ponowne przytaczanie tych przepisów jest niecelowe. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymagania zawarte w ww. rozporządzeniu mogą być oczywiście spełnione w inny sposób jednakże wbrew twierdzeniom skargi rzeczoznawca budowlany nie wskazał, że wymagania te zostały w inny sposób spełnione. Z ekspertyzy wynika jedynie, że zdaniem rzeczoznawcy drzwi o szerokości 60 cm są wystarczające dla bezpiecznej eksploatacji. Nie jest to wskazaniem innego sposobu spełnienia wymogu wynikającego z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tylko opinia rzeczoznawcy, że jego zdaniem spełnienie tych wymogów nie jest konieczne. Zarzut naruszenia § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajduje uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie wymóg zawarty w tym przepisie dotyczy łazienek nie zaś pomieszczeń służących do stałego pobytu ludzi oraz kuchni. Wynika to wprost z treści tego przepisu, która brzmi: "Drzwi do łazienki, umywalni i wydzielonego ustępu powinny otwierać się na zewnątrz pomieszczenia, mieć, z zastrzeżeniem § 75 ust. 2, co najmniej szerokość 0,8 m i wysokość 2 m w świetle ościeżnicy, a w dolnej części - otwory o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza." § 75 § 2 ww. rozporządzenia nie miał zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy on wymogów stawianych drzwiom wewnętrznym znajdującym się w budynkom użyteczności publicznej. Podniesiony przez skarżących kasacyjnie zarzut naruszenia § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w istocie opiera się na nieporozumieniu. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu w istocie przywołali treść § 75 § 1 tego rozporządzenia, który to przepis stanowi, że drzwi do pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi oraz do kuchni powinny mieć co najmniej szerokość 0,8 m i wysokość 2 m w świetle ościeżnicy. Zarzut naruszenia § 92 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie wskazano, który ustęp bądź ustępy zostały naruszone. Stwierdzić jednakże należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny także tylko ogólnie powołał się na § 92 ww. rozporządzenia. Sąd I instancji powołując się na ten przepis podzielił pogląd organów administracji, że zmniejszenie szerokości drzwi do łazienki o 20 cm uniemożliwi zainstalowanie pralki. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia w treści § 92 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zarówno § 92 ust. 1 jak i § 92 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawiera wymogu, by w łazience była zapewniona możliwość zainstalowania pralki automatycznej. Z § 92 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że mieszkanie, oprócz pomieszczeń mieszkalnych, powinno mieć kuchnię lub aneks kuchenny, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania, miejsce umożliwiające zainstalowanie automatycznej pralki domowej oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej. Z treści tego przepisu wynika więc, że mieszkanie powinno mieć przestrzeń umożliwiającą zainstalowanie automatycznej pralki domowej jednakże nie wynika z niego, że przestrzeń ta musi znajdować się w łazience. Z § 92 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika natomiast, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w łazienkach powinno być możliwe zainstalowanie wanny lub kabiny natryskowej, umywalki, miski ustępowej (jeżeli nie ma ustępu wydzielonego). Sposób zagospodarowania i rozmieszczenia urządzeń sanitarnych powinien zapewniać do nich dogodny dostęp. Z przepisu tego również nie wynika wymóg instalowania w łazience pralki. Aczkolwiek stanowisko Sądu I instancji w kwestii niemożności zrealizowania wymogu instalacji pralki w łazience uznać należy za błędne, to nie mogło to skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Argument o niemożności instalacji pralki był jedynie argumentem dodatkowym i jego pominięcie nie skutkowałoby koniecznością zmiany rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.