VII SA/Wa 37/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], wymierzające Starocie [...] karę w wysokości 10.500 zł za 21 dni zwłoki w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ul. [...] w O. w km [...] – km [...]" – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 11h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2014 r., skorygowanym pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r., Prezydent Miasta [...] wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie ul. [...] w O. w km [...] – km [...]". Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji "Budowa ul. [...] w O. w km [...] – km [...]". Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nałożył na Starostę [...] karę w wysokości 10.500 zł za 21 dni zwłoki w wydaniu tej decyzji, a Starosta [...] złożył zażalenie na to postanowienie. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 11h ust. 1 specustawy drogowej, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wojewoda [...], jako organ I instancji, wymierzył Staroście [...] karę w wysokości 10.500 zł za wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej. Organ ten ustalił, że postępowanie toczyło się przez 315 dni, a po odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 315 dni, ustawowych 90 dni, 23 dni związanych z usunięciem braków formalnych wniosku, 33 dni przeznaczonych na ustosunkowanie się przez inwestora do zastrzeżeń dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji wniesionych przez strony postępowania, 64 dni stanowiących okres zawieszenia postępowania oraz 84 dni związanych z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym, orzekł, że decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej została wydana z 21-dniową zwłoką. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czego skutkiem było wymierzenie przedmiotowej kary w nieprawidłowej wysokości. Słusznie natomiast ustalił organ I instancji, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwało 315 dni, z zastrzeżeniem art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie z którym, do terminu, o którym mowa w art. 11h ust. 1 tej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem organu odwoławczego, okres od dnia 8 kwietnia 2014 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braków wniosku, do dnia 30 kwietnia 2014 r., tj. dnia wpływu do Starostwa Powiatowego w [...] odpowiedzi inwestora na to wezwanie (23 dni), na podstawie art. 11h ust. 3 specustawy drogowej podlega odliczeniu od 90-dniowego terminu na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako opóźnienie spowodowane z winy strony. Zaistniałe braki we wniosku uniemożliwiły bowiem Staroście [...] podjęcie działań zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy, powołując się na art. 11h ust. 3 specustawy drogowej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że do czynności podlegających odliczeniu od ustawowego biegu terminu postępowania nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 kpa), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma. W ocenie organu odwoławczego, do terminów podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, można natomiast zaliczyć okres przeznaczony na zajęcie przez inwestora stanowiska w sprawie podniesionych przez strony postępowania zastrzeżeń co do planowanej inwestycji drogowej. W związku z zawiadomieniem Starosty [...] z dnia 6 maja 2014 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęły uwagi stron postępowania, które organ I instancji przekazał inwestorowi, a inwestor kolejnymi pismami odniósł się do uwag stron postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że odliczeniu podlega zatem okres 29 dni przeznaczony na wypowiedzenie się przez inwestora co do zgłoszonych uwag. Organ podkreślił, że Starosta [...] uznał za konieczne przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w celu jego złożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] wraz z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Następnie, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przy piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. inwestor przekazał 3 egzemplarze raportu oddziaływania na środowisko, wobec czego Starosta [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem z dnia 24 lipca 2014 r. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] poinformował, że w sytuacji, gdy zmiany w projekcie budowlanym w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach sprowadzają się tylko do zmiany lokalizacji przedsięwzięcia, polegającej na zwiększeniu zakresu inwestycji o dodatkowe działki, inwestor winien złożyć do właściwego organu wniosek o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne, stwierdzając, że ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. Stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż zawieszenie postępowania stanowi okoliczność wstrzymującą bieg 90-dniowego terminu na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz, że zgodnie z treścią art. 57 § 1 kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po dokonaniu analizy przedstawionego przez Wojewodę [...] na stronie 3 zaskarżonego rozstrzygnięcia sposobu wyliczenia okresu czasu podlegającego odliczeniu od 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej stwierdził, iż organ I instancji błędnie przyjął dzień 18 czerwca 2014 r. jako datę początkową, od której należy odliczyć okres zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przyjęcie jako daty początkowej chwili nadania postanowienia zawieszającego postępowanie nie znajduje, zdaniem organu, żadnego uzasadnienia w przepisach. Wydanie decyzji (postanowienia) jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji (postanowienia) zawierającej wymagane prawem elementy. W związku z tym data wydania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (postanowieniu). Natomiast, zgodnie z art. 57 § 1 kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnego przyjęcia, iż cały okres zawieszenia przez Starostę Oświęcimskiego postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej ze względu na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko podlega odliczeniu od 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej. Starosta [...] mógł zawiesić postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jedynie do czasu przedłożeni przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a nie do czasu zakończenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ stwierdził, iż ustawodawca regulując kwestię postępowania w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wyraźnie wskazał w art. 88 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, iż organ wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji do czasu złożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przepis ten stanowi samodzielną przesłankę zawieszenia postępowania, odrębną od przesłanek wskazanych w art. 97 § 1 kpa. Wobec powyższego, w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jedyną przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z uwagi na wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest – w przypadku nieprzedłożenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – art. 88 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Organ zauważył jednakże, że ustawodawca w treści tego przepisu wyraźnie określił, do kiedy takie postępowanie może być zawieszone, tj. do czasu złożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że Starosta [...] otrzymując od inwestora w dniu 18 lipca 2014 r. 3 egzemplarze raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko powinien podjąć zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, czego – jak wynika z akt sprawy – jednak nie uczynił. Stan zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej trwał dalej, obejmując także okres wystąpienia z wnioskiem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Tak więc, zdaniem organu, wliczeniu do 90-dniowego terminu na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w niniejszej sprawie nie podlega okres od dnia następującego po dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, tj. od dnia 14 czerwca 2014 r. do dnia 18 lipca 2014 r., tj. dnia wpływu pisma inwestora z dnia 17 lipca 2014 r. przekazującego 3 egzemplarze raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a nie – jak błędnie orzekł Wojewoda [...] – do dnia wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, tj. do dnia [...] sierpnia 2014 r. Okres zawieszenia postępowania, podlegający odliczeniu zgodnie z art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, wynosi zatem 35 dni, a nie jak wskazał Wojewoda [...] – 64 dni. Organ podał, że Starosta [...] na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem z dnia 24 lipca 2014 r. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, i w jego ocenie, wystąpienie o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej. Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] poinformował, iż w sytuacji, gdy zmiany w projekcie budowlanym w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach sprowadzają się tylko do zmiany lokalizacji przedsięwzięcia, polegającej na zwiększeniu zakresu inwestycji o dodatkowe działki, inwestor winien złożyć do właściwego organu wniosek o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tak więc, zdaniem organu, odliczeniu od ustawowego terminu podlega okres 14 dni, liczonych od dnia 25 lipca 2014 r., tj. od dnia następnego po dniu nadania pisma zawierającego wniosek do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, do dnia 7 sierpnia 2014 r., tj. do dnia wpływu do Starostwa Powiatowego w [...] ww. pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 5 sierpnia 2014 r. Następnie Starosta Oświęcimski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym do dnia 20 października 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Starosta [...] zmienił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. w zakresie ustalenia nowego terminu na usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym do dnia 14 listopada 2014 r. Inwestor przy piśmie z dnia 14 listopada 2014 r. przedłożył uzupełnienie wszystkich wskazanych nieprawidłowości. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, do terminów podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, należy zaliczyć również okres związany z koniecznością usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, a zatem okres czasu od dnia 21 sierpnia 2014 r. do dnia uzupełnienia nieprawidłowości, tj. do dnia 14 listopada 2014 r. Okres podlegający odliczeniu, zgodnie z art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, wynosi zatem 86 dni, a nie jak wskazał Wojewoda [...] – 84 dni. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po dokonaniu analizy przedstawionego przez Wojewodę Małopolskiego sposobu wyliczenia okresu czasu podlegającego odliczeniu od 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnego przyjęcia dnia 23 czerwca 2014 r. jako daty początkowej, od której należy liczyć okres związany z koniecznością usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym. Podobnie bowiem, jak w przypadku postanowienia zawieszającego postępowanie, wydanie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, stanowi czynność procesową organu administracji publicznej. W związku z powyższym, okres czasu podlegający odliczeniu od 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, winien być liczony od dnia następującego po dniu wydania postanowienia. Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły żadne inne okoliczności lub zdarzenia, podlegające wyłączeniu z biegu ustawowego terminu na podstawie art. 11h ust. 3 specustawy drogowej. Reasumując, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że po odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 315 dni, ustawowych 90 dni, 23 dni związanych z usunięciem braków formalnych wniosku, 29 dni przeznaczonych na ustosunkowanie się przez inwestora do zastrzeżeń dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji wniesionych przez strony postępowania, 35 dni stanowiących okres zawieszenia postępowania, 14 dni związanych z wystąpieniem do regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, oraz 86 dni związanych z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym, następuje matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 90 wskazanych przez ustawodawcę, która wynosi 38 dni, a nie jak ustalił Wojewoda [...] – 21 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Staroście [...] kary pieniężnej w wysokości 19.000 zł, a nie – jak to uczynił organ I instancji – z wymierzeniem kary w wysokości 10.500 zł za 21 dni zwłoki. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że organ I instancji błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z biegu ustawowego 90-dniowego terminu. Mający znaczenie w sprawie błąd organu w zakresie ustalania terminów podlegających odliczeniu od ustawowego terminu, polegał na nieprawidłowym wskazaniu początku okresu stanowiącego okres zawieszenia postępowania oraz okres związany z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Ponadto, mający znaczenie w sprawie błąd organu w zakresie ustalania terminów podlegających odliczeniu od ustawowego terminu polegał na błędnym przyjęciu, iż cały okres zawieszenia przez Starostę Oświęcimskiego postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, że względu na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, podlega odliczeniu od 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej. Błędy organu, dotyczące niewłaściwego ustalenia okresu podlegającego odliczeniu od biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wpłynęły na wymiar kary nałożonej na Starostę [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że stosownie do art. 139 w zw. z art. 144 kpa organ II stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ uznał, że Wojewoda [...] naruszył art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, jednak naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, a zatem brak jest podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody [...] oraz wymierzenia Staroście [...] kary pieniężnej w wyższej wysokości. Minister Infrastruktury i Budownictwa w uzasadnieniu decyzji obszernie ustosunkował się do zarzutów Starosty [...]. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniósł Starosta [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 15 w zw. z art. 7, 77 ust. [§] 1 i 80 kpa, w zakresie w jakim organ II instancji wydając decyzję merytoryczną pomimo znacznych rozbieżności w ustaleniu okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uniemożliwił skarżącemu wykorzystanie zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, 2) art. 11h ust. 1 z.r.i.d w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na termin wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma wpływu fakt złożenia wadliwego wniosku przez stronę, 3) art. 64 § 2 kpa, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 11d ust. 1, art. 11i ust. 1 oraz art. 11h ust. 1 i 3 z.r.i.d. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wezwanie inwestora postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. w zakresie nałożenia na niego określonych obowiązków, a także dokumenty składane przez inwestora na podstawie ww. wezwania a także na podstawie wezwania z dnia 3 kwietnia 2014 r. miały charakter wyłącznie formalny przez co nie wymagały ponownej oceny wniosku przez skarżącego, co doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 ust. [§] 1, 80 kpa w zakresie jakim organ II instancji pominął ustalenia stanu faktycznego w postaci braku ustalenia czasu jaki był niezbędny do zaznajomienia się przez skarżącego ze zmianami projektu budowlanego dokonanymi przez inwestora, 4) art. 11h ust. 1 i ust. 3 z.r.i.d. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 ust. [§] 1 i art. 80 w zw. z art. 39, 44 § 1 – 4, art. 46 § 1, art. 49 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący ponosi odpowiedzialność za działania lub zaniechania w zakresie doręczania poczty stronom postępowania przez operatora pocztowego bądź za zaniechania odbioru poczty przez strony postępowania administracyjnego w kontekście czasu trwania postępowania, 5) art. 11h ust. 1 i 3 z.r.i.d. w zw. z art. 97 § 2 i 101 § 1 i art. 110 kpa, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do terminu 90-dniowego na wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie wlicza się okresu zawieszenia postępowania, lecz jedynie okres na jaki postępowanie powinno być zawieszone. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wymierzające Starocie [...] karę w wysokości 10.500 zł za 21 dni zwłoki w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa ul. [...] w O. w km [...] – km [...]". Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia był art. 11h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem (ust. 1), w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w ust. 1, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (ust. 3). 9. Stwierdzić należy, że nałożony w art. 11h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, jest instrumentem realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem, wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest sytuacja, gdy organ, pomimo podejmowanych przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się art. 11h ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym, do 90 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych do organu. 10. Słusznie uznał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że organ I instancji błędnie ustalił okres czasu podlegający wyłączeniu z ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w rezultacie czego przedmiotowa kara wymierzona została w nieprawidłowej wysokości, oraz, że słusznie ustalił organ I instancji, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwało 315 dni. Nie budzi również wątpliwości stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okres od dnia [...] kwietnia 2014 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braków wniosku, do dnia 30 kwietnia 2014 r., tj. dnia wpływu do Starostwa Powiatowego w [...] odpowiedzi inwestora na to wezwanie (23 dni), na podstawie art. 11h ust. 3 specustawy drogowej podlega odliczeniu od 90-dniowego terminu na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako opóźnienie spowodowane z winy strony - zaistniałe braki we wniosku uniemożliwiły Staroście [...] podjęcie działań zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy – Minister Infrastruktury i Budownictwa, powołując się na art. 11h ust. 3 specustawy drogowej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych słusznie stwierdził, że do czynności podlegających odliczeniu od ustawowego biegu terminu postępowania nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań - nie można uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o czym mowa w art. 61 § 1 kpa, zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu, czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma, a do terminów podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, można zaliczyć okres czasu przeznaczonego na zajęcie przez inwestora stanowiska w sprawie podniesionych przez strony postępowania zastrzeżeń co do planowanej inwestycji drogowej. Nie budzi również wątpliwości, że wszczęcie postępowania następuje z chwilą usunięcia braków formalnych wniosku, bowiem od tej chwili dopiero organ może przystąpić do rozpatrzenia wniosku pod względem merytorycznym. Prawidłowe jest zatem stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że po odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 315 dni, ustawowych 90 dni, 23 dni związanych z usunięciem braków formalnych wniosku, 29 dni przeznaczonych na ustosunkowanie się przez inwestora do zastrzeżeń dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji wniesionych przez strony postępowania, 35 dni stanowiących okres zawieszenia postępowania (do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), 14 dni związanych z wystąpieniem do regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, oraz 86 dni związanych z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym, następuje matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 90 wskazanych przez ustawodawcę, która wynosi 38 dni, a nie jak ustalił Wojewoda Małopolski – 21 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Staroście Oświęcimskiemu kary pieniężnej w wysokości 19.000 zł, a nie – jak to uczynił organ I instancji – z wymierzeniem kary w wysokości 10.500 zł za 21 dni zwłoki. Podkreślić zatem należy, że do terminu, o którym mowa w ust. 1 specustawy drogowej, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nie budzi również wątpliwości, że organ w taki sposób powinien zorganizować przebieg postępowania, aby mógł je zakończyć w przewidzianym ustawowym terminie, i bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe mogą skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, a są to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, również zasadnie, że organ I instancji błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z biegu ustawowego 90-dniowego terminu - błąd ten polegał na nieprawidłowym wskazaniu początku okresu stanowiącego okres zawieszenia postępowania oraz okres związany z usunięciem nieprawidłowości w projekcie budowlanym; ponadto, mający znaczenie w sprawie błąd organu w zakresie ustalania terminów podlegających odliczeniu od ustawowego terminu polegał na błędnym przyjęciu, iż cały okres zawieszenia przez Starostę [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, że względu na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, podlega odliczeniu od 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, błędy organu dotyczące niewłaściwego ustalenia okresu podlegającego odliczeniu od biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wpłynęły na wymiar kary nałożonej na Starostę [...]. Jednakże, jak słusznie stwierdził, stosownie do art. 139 w zw. z art. 144 kpa organ II stopnia nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony zażalającej się, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Miał rację organ twierdząc, że Wojewoda [...] naruszył art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, a zatem brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody [...] oraz wymierzenia Staroście [...] kary pieniężnej w wyższej wysokości. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.