II SA/Gl 1067/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (Kolegium) w Częstochowie z [...] r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy O. z [...] r. nr [...], którą organ ten odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na nieruchomości położonej przy ul. [...] w O. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...]r. M. C. i W. C. wystąpili do Wójta Gminy O. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez S. K. na działce ewidencyjnej nr 1 o pow.0,7640 ha, obręb O., stanowiącej własność Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "A" (PPUH "A") i przywrócenie stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Wójt Gminy O. stwierdził, że przedmiotowa działka, przeznaczona pod usługi podstawowe ( symbol planu 8U ) oraz w jej północnej części pod zieleń urządzoną (symbol 2ZU), jest użytkowana niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki poprzez dostosowanie prowadzonej działalności gospodarczej do postanowień planu. W wyniku wniesionych odwołań Kolegium decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, iż w obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest jakiegokolwiek przepisu przejściowego, zgodnie z którym moc obowiązująca art. 59 ust. 3 miałaby zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie wskazanej ustawy. Tym samym organy administracji publicznej nie dysponują niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zatem S. K. rozpoczął opisaną działalność na działce nr 1 od [...]r., co wynika z danych Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (informacja zawarta w piśmie organu I instancji z dnia [...]r.) to skład orzekający Kolegium uznał za zasadne uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Na skutek skargi W. C. i M. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem sygn. akt II SĄ/GI 451/16 z dnia 29 lipca 2016r.uchylił decyzję Kolegium z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...]r. ze względu na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie jej za bezprzedmiotową, podczas gdy organy były zobowiązane orzec merytorycznie. Zgodnie z zaleceniami wynikającymi z powyższego wyroku organ I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w szczególności w dniu [...]r. dokonał oględzin nieruchomości. W ich wyniku ustalił, że na części działki oznaczonej symbolem 2ZU znajdują się półprodukty z drewna (tarcica sosnowa, palety, drewno opałowe, paliki okrągłe). W dacie oględzin na tym terenie nie było żadnych maszyn i urządzeń. Natomiast na części oznaczonej symbolem 8U znajduje się utwardzony teren, na którym istnieje skład opału (ekogroszek workowany, ekogroszek luz, węgiel kamienny każdego asortymentu). Jest tam również workownica i przesiewacz do węgla, nie będące urządzeniami mechanicznymi i nie zasilane żadnym źródłem zewnętrznym. Opał znajdujący się przy granicy z działką stanowiącą własność sąsiadów C. jest zabezpieczony plandekami. Na fragmencie tej działki składowane są elementy z ogrodzeń betonowych. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Wójt Gminy O. odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg prowadzonego postępowania i przytoczył postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...]. oraz obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...]r. ( Dz.Urzęd. Wojew. [...] nr [...], poz. [...]), określające zasady zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji wyjaśnił także, iż wszystkie rodzaje działalności gospodarczej, w tym handel i obróbka drewna, handel nawozami, płodami rolnymi, materiałami budowlanymi, opalem, a także usługi transportowe i produkcja ogrodzeń betonowych prowadzone były przez S. K. już od [...]r. Potwierdza to wpis do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Na działce nr 1 działalność taka jest prowadzona od [...]r., o czym świadczą dane zawarte we wpisie do Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz wpis w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Organ I instancji powołał się również na art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Natomiast § 17 planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...]r. zatytułowany: "Zasady tymczasowego zagospodarowania terenów" jednoznacznie stanowi, że w granicach terenu objętego planem nie określa się sposobu tymczasowego użytkowania terenu. Do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z planem, teren pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu. Od decyzji złożył odwołanie pełnomocnik W. C. i M. C. podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym: - art. 59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że nie realizują się przesłanki wskazanego przepisu, gdyż Firma PPUH "A" S. K., a także jej poprzednik S. J. wykonywali przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...]r. taką działalność, jaka aktualnie jest wykonywana przez ten podmiot, podczas gdy działalność uległa rozszerzeniu o sprzedaż węgla i produkcję ogrodzeń betonowych, a ponadto została zintensyfikowana, - postanowień rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz prawomocnej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. i w konsekwencji przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu dla działki odwołujących się, -postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych polegające na sytuowaniu stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami energetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów mniejszej niż 30m dla napowietrznych linii 400 kV, r rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych, W odwołaniu wskazano także na naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego l a w szczególności poprzez przyjęcie, że aktualna działalność firmy PPUH "A" nie naruszała i nie narusza obecnie obowiązującego planu miejscowego, -art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z pominięciem ustaleń dotyczących naruszeń prawa przez w zakresie wymienionych przepisów (rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie i dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania i robót budowlanych, rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 marca 2013r. I w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy urządzeniach energetycznych), -art. 8 i 10 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z oświadczenia S. J. na okoliczność prowadzonej przez niego działalności na przedmiotowej działce, -art. 7, 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego odwołujących się na okoliczność przeniesienia przez S. K. działalności gospodarczej na nowo zakupione działki nr 2 i 3 od strony i ul. [...]. Kolegium utrzymując w mocy powyższą decyzję wskazało w szczególności na to, że M. C. i W. C. wnioskowali o wszczęcie postępowania w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez S. K. na przedmiotowej nieruchomości i przywrócenie stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem. Natomiast w świetle postanowień 59 ust.3 u.p.z.p. możliwe jest jedynie orzeczenie o przywróceniu poprzedniego, a nie stanu zgodnego z obowiązującym planem miejscowym. Zdaniem Kolegium, przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania jest niewykonalne, bowiem przedsiębiorca w [...] r. nabył nieruchomość , wraz z istniejącym na niej budynkiem magazynowym powstałym przełomie lat 50-tych i 60-tych dwudziestego wieku oraz wagą samochodową dobudowaną w latach 80-tych., a zatem sposób zagospodarowania terenu, nie został przez niego zmieniony. Podkreślenia również wymaga, iż art. 35 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu Ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono Inny sposób Ich tymczasowego zagospodarowania. Natomiast § 17 planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...]r. stanowi, że w granicach terenu objętego planem nie określa się sposobu tymczasowego użytkowania terenu. Do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z planem, teren pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu. Należy stwierdzić (niezależnie od faktu, że przepis art. 59 ust.3 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na datę rozpoczęcia działalności), że działka nr 1 wykorzystywana była do prowadzenia działalności gospodarczej już w dacie użytkowania jej przez Gminną Spółdzielnię oraz Kółko Rolnicze, o czym świadczą postanowienia uchwalonego w [...]r. planu miejscowego. W skardze z 9 października 2017 r. pełnomocnik W. C. i M. C. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym: 1/ art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego przedwczesne zastosowanie, przy błędnie ustalonym stanie faktycznym, tj. uznaniu, że nie doszło do intensyfikowania działalności gospodarczej przez PPUH "A" , jak również, że od [...]r. prowadzona jest identyczna działalność na tejże nieruchomości w sposób ciągły, 2/ art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie wiążących wskazań zawartych w uzasadnieniu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 451/16 z dnia 29 lipca 2016r. w zakresie dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznania wszystkich zarzutów w sprawie Ponadto podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez: - oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie wpisu do CEiDG i bezkrytycznym przyjęciu, że wpis w tym rejestrze odzwierciedlał stan faktyczny sprawy mimo, że Wójt Gminy posiadał wiedzę o istotnej okoliczności, tj. o przeniesieniu przez S. K. swojej działalności gospodarczej na działki nr 2 i 3, a następnie ponownie, już w czasie obowiązywania planu miejscowego, rozpoczęcie działalności niezgodnie z tym planem, - błędne przyjęcie, że nie zostało wykazane zintensyfikowanie działalności gospodarczej S. K., - brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego celem ustalenia zmiany zagospodarowania terenu, tj. z ewidencji środków trwałych, spisu maszyn prowadzącego działalność gospodarczą, - brak wyjaśnienia, kiedy nastąpiło nabycie działek nr 2 i 3 i przeniesienie działalności na ten teren 2/ art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, tj: - brak uwzględnienia wniosku na okoliczność przeniesienia przez S. K. działalności gospodarczej na nowo zakupione działki nr 2 i 3 od strony ul. [...], - uznanie, że oświadczenie S. J. na okoliczność prowadzonej przez niego działalności na przedmiotowej działce nie posiada znaczenia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Kolegium zapadła w wyniku postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017, poz. 1073, dalej: u.p.z.p.). Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, o czym stanowi ust. 2. W ust. 3 wskazano natomiast rozstrzygnięcia, jakie może wydać wójt, burmistrz albo prezydent, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Są to skierowane do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nakazy: 1) wstrzymania użytkowania terenu, z wyznaczeniem terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przepis art. 59, na co zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji, może być jednak stosowany do zdarzeń (stanów faktycznych), które powstały po wejściu w życie u.p.p.z.p., a więc po dniu 11 lipca 2003 r. (por. m.in. wyrok NSA z 31 października 2012 r., II OSK 1179/11, CBOSA). Od tego momentu zmiana sposobu zagospodarowania w zakresie wskazanym w hipotezie ust. 1 i 3 art. 59 wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, natomiast w sytuacji określonej w ust. 3 w zw. z ust. 2 jest możliwe wydanie jednej z decyzji wskazanej w ust. 3. Nie oznacza to jednak, że stany faktyczne w zakresie zagospodarowania terenu, ukształtowane pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) nie mogą w ogóle podlegać zmianom, w szczególności ze względu na nowe (inne) przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętym na podstawie ustawy z 27 marca 2003r. W realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma w pierwszym rzędzie art. 35 u.p.z.p., mający charakter przepisu przejściowego. Stosownie do jego treści, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Analiza jego postanowień prowadzi do wniosku, że ustawodawca akceptuje istniejący w dacie wejścia wżycie u.p.z.p. dotychczasowy zagospodarowania terenu, pomimo zmiany ich przeznaczenia w nowym planie miejscowym ( tj. przyjętym na podstawie nowej ustawy). Natomiast wyjątkiem jest sytuacji, w której uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Wobec tego, odnosząc te ustalenia do przedmiotowej sprawy, rozważenia wymagają następujące kwestie: po pierwsze – czy w ogóle doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu po wejściu w życie u.p.z.p. Jeśli tak się nie stało, a więc sposób zagospodarowania pozostał bez zmian, to teren może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania go zgodnie z nowym planem; po wtóre – jeśli sposób zagospodarowania uległ zmianie, to analizy wymagają postanowienia "starego" oraz "nowego" planu miejscowego w celu ustalenia czy nowy plan zmienia dotychczasowe przeznaczenie terenu i czy jednocześnie ustala inny sposób jego tymczasowego zagospodarowania. Jeśli nie zmienia przeznaczenia i nie ustala tymczasowego sposobu zagospodarowania, to sposób użytkowania może pozostać bez zmian. Jak wynika z ustaleń dokonanych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez organy orzekające w sprawie, działalność tartaczna, jak i produkcja ogrodzeń betonowych i skład opału były prowadzone na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w O. od [...] r. Potwierdzają do wpisy w ewidencji działalności gospodarczej, w której m.in. zawarta jest informacja o przedmiocie oraz miejscu, w którym działalność taka jest prowadzona. Rodzaje działalności gospodarczej wyznaczały sposób zagospodarowania działki, który, zdaniem organów, nie uległ zmianie. Także nowy plan miejscowy z [...] r. ( uchwała Rady Gminy O. nr [...]) stanowi, iż w odniesieniu do terenu, na którym położona jest ww. działka nie określa się sposobu tymczasowego użytkowania., a do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z planem, teren pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu. Pokrótce zarysowany stan faktyczny sprawy powoduje, że znajduje do niego zastosowanie norma zawarta w art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którą brak zmiany zagospodarowania terenu i przyjęcie nowego plany miejscowego, przewidującego inne zasady zagospodarowania, pozwala na dotychczasowe użytkowanie terenu, aż do czasu zagospodarowania go zgodnie z planem. Wobec tego brak jest podstaw do podjęcia decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania w trybie określonym w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić trzeba , iż nie zasługują one na aprobatę z następujących przyczyn: Zgodzić się trzeba ze skarżącymi co do znaczenia okoliczności w postaci intensyfikacji działalności gospodarczej oraz braku ciągłości jej prowadzenia. Pierwsza z tych okoliczności, o ile by zaistniała, powodowałaby nowy stan rzeczy w tym znaczeniu, że zmianie uległby sposób zagospodarowania działki. Brak jest wystarczających podstaw, bowiem nic na to nie wskazuje, poza twierdzeniem skarżących, iż doszło do zintensyfikowania działalności gospodarczej prowadzonej na działce nr 1. Nie ma także dowodów potwierdzających przerwę w prowadzeniu działalności gospodarczej na tej działce. Nawet jeśli przedsiębiorca przez pewien czas prowadził taką działalność na innej działce, to nie przesądza o zaprzestaniu jej na działce nr 1. Organy orzekające w sprawie nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., realizując w pełni wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 451/16 z dnia 29 lipca 2016r. w zakresie dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznania wszystkich zarzutów w sprawie. Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności z tego względu, że materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i oceniony przez organy prowadzące postępowanie. stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.