III FSK 4359/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 212/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 28 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 212/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w O. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 28 grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności stwierdził nieważność § 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w D. z 28 grudnia 2018 roku, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty za każde opróżnienie pojemnika z odpadami komunalnymi o określonej pojemności z danej nieruchomości, stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru tj. częstotliwości odbioru pojemnika w miesiącu, które należy uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina, która zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego w postaci art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. w szerszym zakresie niż zakres konieczny do przywrócenia stanu zgodności z prawem i wyeliminowanie z treści uchwały całości § 4 zaskarżonej uchwały zamiast § 4 ust. 1 pkt 1) do 3) i § 4 ust 2 pkt 1) do 3) w zakresie słowa "opróżnienie" użytego w każdym z wymienionych punktów. W oparciu o podniesiony zarzut Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 1) do 3) i § 4 ust. 2 pkt 1) do 3) w zakresie słowa "opróżnienie" użytego w każdym z wymienionych punktów, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Gminy w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz stosownego zarządzenia Przewodniczącej Wydziału. Niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Aby zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. był zarzutem skutecznym należałoby wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi, co z kolei można ocenić dopiero po zbadaniu poprawności zastosowania w sprawie konkretnego przepisu (przepisów) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.). Tymczasem skarżąca nie formułuje na tym tle żadnych zarzutów. Przywołany jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 6j ust. 3 u.c.p.g. posłużył autorowi skargi kasacyjnej w odniesieniu do stwierdzenia, że wystarczającym byłoby usunięcie przez Sąd pierwszej instancji jednego wyrazu z zapisu wskazanych paragrafów. Skarżąca nie wskazuje jednak podstawy prawnej do uznania, że kompetencje WSA w ramach art. 147 § 1 p.p.s.a. zakreślone są do przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez de facto modyfikację zapisów uchwały, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Ostatecznie nie wiadomo, co autor skargi kasacyjnej miał na myśli wskazując, że błędem WSA było uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. w szerszym zakresie niż zakres konieczny do przywrócenia stanu zgodności z prawem, gdyż nie odnosi tego stanowiska do przepisu prawa, który w jego ocenie mógłby być naruszony. Wyeliminowanie z treści uchwały całości § 4 zaskarżonej uchwały zamiast § 4 ust. 1 pkt 1 do 3 i § 4 ust 2 pkt 1 do 3 w zakresie słowa "opróżnienie" użytego w każdym z wymienionych punktów nie zostało skutecznie podważone jako niezgodne z prawem. Należy podkreślić, że w ramach art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd eliminuje nieważną uchwałę w całości lub części, a nie dostosowuje jej zapisy do przepisów prawa, do czego zdaje się dążyć skarżąca. Nie wiadomo też na jakim przepisie prawa skarżąca oparła swe oczekiwanie umiejscowienia przez WSA skarżonej uchwały w systemie gospodarki odpadami funkcjonującej na terenie Gminy. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku było prawidłowe. Uznając, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności części uchwały, WSA w Olsztynie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., którego treść jest jednoznaczna. Nie orzekał on o zgodności z prawem innej uchwały, poza zaskarżoną przez Prokuratora. Każdy przypadek stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego, wywołuje określone skutki, gdyż akt prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie, przestaje obowiązywać. Ustawodawca nie wprowadził jednak przesłanki zakazującej stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego z uwagi na skutki społeczne, czy też gospodarcze. Ponadto kierowanie się takimi kryteriami, powodowałoby naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., który przewiduje jedynie kryterium zgodności z prawem przy kontroli przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., III FSK 3179/21). Za trafnością prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska przemawia również argumentacja płynąca z zasad techniki prawodawczej, tj. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Regulacja ta posiada nieprzerwanie stałe miejsce w porządku prawnym począwszy od okresu przedwojennego i traktuje o "fundamentalnej zasadzie dobrej roboty prawodawczej" jako jednej z podstawowych założeń tzw. racjonalnego ustawodawcy (uchwała SN z 30.04.2003 r., I KZP 8/03, OSNKW 2003/5-6, poz. 41) (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2021 r., III FSK 2962/21). W § 143 tegoż rozporządzenia zapisano, iż do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1–7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z § 54 i 55 tegoż podstawową jednostką redakcyjną ustawy jest artykuł, a każdą samodzielną myśl ujmuje się w odrębny artykuł. Stosownie do § 124 ust. 1 tegoż podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia jest paragraf (§). Na tej podstawie należy wskazać, że najmniejszą częścią, o jakiej mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a. jest samodzielna myśl wyrażona w uchwale, co sprowadza się do jednostki redakcyjnej i unieważnienie części uchwały oznaczać może najmniej unieważnienie właśnie jednostki redakcyjnej. Art. 147 § 1 p.p.s.a. nie daje podstawy do unieważnienia części jednostki redakcyjnej, zatem nie daje możliwości unieważnienia wyrazu, czego oczekuje autor skargi kasacyjnej. Zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Niezasadnymi więc są również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 1 do 3 i § 4 ust. 2 pkt 1 do 3 w zakresie słowa "opróżnienie" użytego w każdym z wymienionych punktów. Niezasadnym jest też wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Gminy w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych według norm przepisanych. O kosztach nie rozstrzygnięto z powodu braku wniosku stosownego do art. 209 oraz 210 § 1 p.p.s.a. Mirella Łent Sławomir Presnarowicz Anna Dalkowska