I OSK 1590/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 135/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 31 grudnia 2020 r. nr SKO.82.1444.2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy P. znak ŚR.5422.17086.10.2020 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz K. S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r. oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 31 grudnia 2020 nr SKO.82.1444.2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. 22 października 2020 r. K. S. zwróciła się z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – K. S. Decyzją z 30 października 2020 r., Wójt Gminy P. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 31 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane stronie, gdyż w sprawie zachodzi przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej: jako u.ś.r.– wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury. Organ odwoławczy wskazał, że u.ś.r., która stanowi podstawę rozstrzygania o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera regulacji, która pozwalałaby na różnicowanie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego poprzez dokonanie pomniejszenia o kwotę innego świadczenia, a jest wręcz przeciwnie bowiem takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.); dalej jako: "P.p.s.a.". Sąd I instancji stwierdził, że prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest natomiast przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zdaniem Sądu I instancji, należy zatem uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. , poz. 53 ze zm.), dalej określanej jako: u.e.r.f.u.s. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca, reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, winna wystąpić do ZUS o zawieszenie prawa do emerytury, a w razie wystąpienia z takim wnioskiem - do przedłożenia organom orzekającym dowodu na tę okoliczność. Rozstrzygniecie o prawie strony do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje w ścisłym związku z koniecznością przedstawienia ostatecznego rozstrzygnięcia ZUS, z którego będzie wynikać zawieszenie prawa do emerytury. Tymczasem ze stanowiska reprezentowanego przez pełnomocnika strony wynika, że skoro skarżąca spełnia wszelkie przesłanki odnoszące się do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością pobieranej przez nią emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego zgodną z art. 17 ust. 3 u.ś.r. Zdaniem WSA, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto, praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, Kolegium prawidłowo zastosowało art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Dopóki bowiem strona pobiera emeryturę, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie jest możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymanie jej wypłaty przez ZUS i przedłożenia takiej decyzji organom orzekającym, winno skutkować uzyskaniem przez skarżącą wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko strony skarżącej, że oczekuje świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wysokością pobieranej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, prawidłowo więc skutkowało odmową przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt. 1a u.ś.r. poprzez uznanie, ze przyjmowanie przez skarżącą emerytury wyklucza możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli wnioskodawczym nie złożyła wcześniej wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w sprawie znaczenie powinny mieć przede wszystkim zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych poświadcza zasadność twierdzeń skarżącej. Stoi ona na stanowisku, że świadczenie powinno zostać jej przyznane oraz pomniejszone o kwotę otrzymywanej emerytury. Pozbawianie osób na emeryturze lub rencie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego narusza bowiem zasadę równego traktowania. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazała, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego tylko dlatego, że skarżąca jest uprawniona do emerytury są sprzeczne z celem świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonym w art. 17 ust. 1 u.o.ś.r.., a wynikające z art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. ograniczenie dokonania w sytuacji strony wyboru pomiędzy świadczeniami, tj. emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym - narusza zasadę praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej argumenty są uzasadnione. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, poparty powołanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczeniami sądów administracyjnych, pogląd i argumentację Sądu I instancji, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również przedstawiony przez Sąd I instancji sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W tym względzie nie mogą przynieść pożądanego rezultatu argumenty skargi kasacyjnej prezentujące pogląd, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji narusza prokonstytucyjną wykładnię przepisów o świadczeniach rodzinnych, która pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę między kwotą tego świadczenia a świadczeniem emerytalnym. W powołanych wyżej wyrokach, przywołanych także przez Sąd I instancji, zasadnie wskazano, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozostawałaby m.in. w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Trafnie wskazał, że wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd I Instancji nie uwzględnił jednak, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym kontekście Sąd I instancji całkowicie pominął, że w niniejszej sprawie, organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji. Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 182 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ – stosownie do treści art. 9 K.p.a. – winien przed oceną wniosku wniesionego przez skarżącą poinformować ją o możliwości wystąpienia przez nią do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do emerytury, uzależniając przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez wnioskodawczynię decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Następnie po wykonaniu powyższego obowiązku przez stronę wnioskującą, organ winien orzec o jej roszczeniu stosownie do przyjętej w tej sprawie wykładni prawa.