III OSK 6925/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 328/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 31 grudnia 2020r. nr 194/K/20 w przedmiocie prawa do uposażenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 maja 2021 r. (sygn. akt III SA/Gl 328/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 31 grudnia 2020r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do uposażenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że rozkazem personalnym z 24 grudnia 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 31 grudnia 2018 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, zaś Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, decyzją z 10 kwietnia 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 24 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...], a przedmiotowy wyrok uprawomocnił się w dniu 26 listopada 2019 r. W związku z tym skarżący, zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej jako: u.o.P.), został przywrócony do służby z mocy prawa w dniu 26 listopada 2019 r., co Komendant Powiatowy Policji w [...] stwierdził rozkazem dla "celów ewidencyjno-finansowych z 22 stycznia 2020 r. Wskazano, że policjantowi zostało przyznane świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą, tj. za okres od 1 stycznia 2019 r. do 25 listopada 2019 r., równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby, określone w art. 42 ust. 5 u.o.P., w maksymalnej wysokości, tj. za okres 6 miesięcy. Komendant Powiatowy Policji, na podstawie art. 42 ust. 3 i art. 25 u.o.P. podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w okresie pozostawania policjanta poza służbą nie zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia i w ramach tych czynności skarżący został m.in. skierowany na badania Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA. Orzeczeniem komisji lekarskiej z 4 marca 2020 r. skarżący został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji. Wobec zaistnienia obligatoryjnej przesłanki rozwiązania stosunku służbowego, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 u.o.P., w oparciu o art. 42 ust. 3 u.o.P. Komendant Powiatowy Policji zwolnił skarżącego ze służby z dniem 5 maja 2020 r, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Po zwolnieniu ze służby skarżący wniósł do Komendanta Powiatowego Policji wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty uposażenia za okres od przywrócenia do służby 26 listopada 2019r do ponownego zwolnienia z niej 5 maja 2020 r. Decyzją z 2 listopada 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił przyznania policjantowi prawa do uposażenia za okres od 26 listopada 2019 r. do 5 maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący, chociaż formalnie został przywrócony do służby, to nigdy jej faktycznie nie podjął i w tej sytuacji nie nabył prawa do uposażenia po przywróceniu do służby. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazał że z analizy treści art. 42 u.o.P. wynika, że ustawodawca rozróżnia kwestie przywrócenia do służby w Policji, zgłoszenia gotowości podjęcia służby oraz dopuszczenia do służby oraz podjęcia służby, łącząc z nimi różne konsekwencje prawne. Samo przywrócenie do służby i niezwłoczne zgłoszenie gotowości podjęcia służby nie może być utożsamiane z jej podjęciem, gdyż przez podjęcie przez policjanta służby należy rozumieć faktyczne przystąpienie do wykonywania obowiązków na stanowisku służbowym. W przypadku przywrócenia policjanta do służby z mocy prawa i zgłoszenia przez niego w terminie określonym w art. 42 ust. 2 u.o.P. gotowości niezwłocznego jej podjęcia, organ jest zobowiązany do przeprowadzenia procedury zmierzającej do ustalenia, czy może być on do niej dopuszczony. Nieuzyskanie przez policjanta orzeczenia o zdolności do służby jest okolicznością powodującą niemożność pełnienia służby i w konsekwencji brak możliwości dopuszczenia policjanta do służby, a zatem w takim przypadku zastosowanie znajdzie art. 41 ust. 3 u.o.P., obligujący organy Policji do rozwiązania z przywróconym do służby, ale niedopuszczonym do jej pełnienia funkcjonariuszem stosunku służbowego. Natomiast w świetle art. 42 ust. R u.o.P. prawo d uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby. W skardze na powyższy rozkaz personalny skarżący wniósł o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoją dotychczasową argumentację. Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że przy wydaniu spornej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazano, że skarżący wprawdzie wnioskował o wypłatę zaległego uposażenia za służbę za okres od 26 listopada 2019 r. do 4 maja 2020 r., ale celem wniosku było uzyskanie środków finansowych za czas kiedy to został pozbawiony świadczeń emerytalnych wskutek przywrócenia do służby. Podano, że w następstwie złożenia wniosku z 27 maja 2020r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. W tym względzie organ winien był pouczyć stronę o treści obowiązujących regulacji prawnych, ze szczególnym uwzględnieniem art. 42 ust. 5 u.o.P. Powołany przepis przewiduje bowiem, że policjantowi przywróconemu do służby, który mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, a w niniejszej sprawie taka sytuacja zaistniała z uwagi na fakt nieuzyskania przez policjanta orzeczenia o zdolności do służby, co skutkowało rozwiązaniem stosunku służbowego, przysługuje świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, za okres pozostawania poza służbą nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Wskazano, że wprawdzie świadczenie pieniężne określone w art. 41 ust. 5 u.o.P. nie jest uposażeniem za służbę, o co wnioskował skarżący, nie mniej jednak w sytuacji, gdy jak organ wskazał w treści spornej decyzji, że uposażenie za służbę przysługuje jedynie w przypadku podjęcia służby, co nie miało miejsca w sprawie, to obowiązkiem organu było, przed podjęciem decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony, uprzednie powiadomienie strony o treści wskazanego przepisu art. 42 ust. 5 u.o.P. i wezwanie do sprecyzowania, czego w istocie rzeczy się domaga. Zdaniem WSA, gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. WSA nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę organ wydał decyzję adekwatną do dokonanych w postępowaniu ustaleń faktycznych związanych z treścią żądań strony, po poinformowaniu jej o obowiązujących regulacjach prawnych jej sytuacji dotyczących. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego, a to art. 42 ust. 5 u.o.P. poprzez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, polegające na uznaniu, że policjantowi przywróconemu do służby, mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby, który nie został do niej dopuszczony z uwagi na zaistniałe po zwolnieniu okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, w następstwie których stosunek służby uległ rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P., któremu zostało przyznane świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy na podstawie art. 42 ust. 5 w zw. z art. 42 ust. 3 u.o.P., przysługuje dodatkowo świadczenie pieniężne określone w art. 42 ust. 5 u.o.P.; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 4 i art. 42 ust. 5 u.o.P. polegającego na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, na skutek błędnego przyjęcia przez WSA, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. bez poinformowania skarżącego o treści art. 42 ust. 5 u.o.P., zgodnie z zasadami praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej co do obiektywizmu prowadzonego postępowania, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w następstwie należytego poinformowania skarżącego o treści art. 42 ust. 4 u.o.P., co było zgodne z treścią złożonego przez niego wniosku o wypłatę zaległego uposażenia za służbę, a także odpowiadało zasadom praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz uzasadniona w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sytuacja prawna policjanta odpowiadała normie określonej w art. 42 ust. 3 u.o.P., do której art. 42 ust. 5 u.o.P. ma zastosowanie w zakresie przysługującego świadczenia odszkodowawczego. Wyjaśniono, że policjant uzyskał on świadczenie rekompensacyjne za okres pozostawania poza służbą w maksymalnej wysokości. Z uwagi jednak na fakt, iż funkcjonariusz nie został dopuszczony do pełnienia służby, po przywróceniu stosunku służby, nie mogło mu być przyznane świadczenie rekompensacyjne, o którym mowa w art. 42 ust. 5 u.o.P. Tym samym skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniem WSA, że organ nie wypełnił obowiązków określonych w k.p.a. w zakresie poinformowania skarżącego o przysługujących mu możliwościach ubiegania się o świadczenie pieniężne. Zarzucono, że WSA dopuścił się naruszenia art. 42 ust. 5 u.o.P. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że policjantowi przywróconemu do służby, który nie został do niej dopuszczony z uwagi na zaistniałe po zwolnieniu okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, w następstwie których stosunek służby uległ rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P., a któremu zostało przyznane świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy na podstawie art. 42 ust. 5 w zw. z art. 42 ust. 3 u.o.P., przysługuje dodatkowo świadczenie pieniężne określone w art. 42 ust. 5 u.o.P. Wskazano, że ustawodawca jednoznacznie określił uprawnienia funkcjonariusza Policji przywróconego do służby i zarazem dopuszczonego do niej, od funkcjonariusza Policji przywróconego do służby, który nie może być do niej dopuszczony z uwagi na zaistnienie po zwolnieniu ze służby okoliczności powodujących niemożność jej pełnienia. W obu przypadkach policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Jednak świadczenie takie przysługiwać będzie albo na podstawie art. 42 ust. 5 u.o.P. albo na podstawie art. 42 ust. 5 w zw. z art. 42 ust. 3 u.o.P. Wskazano, że przedmiotem wniosku skarżącego było żądanie wypłacenie uposażenia, o którym mowa w art. 42 ust. 4 u.o.P. za okres od 26 listopada 2019 r. do 5 maja 2020 r., a nie żądanie wypłaty świadczenia pieniężnego o którym mowa w art. 42 ust. 5 u.o.P. i organy w sposób rzetelny rozpatrzyły wniosek skarżącego i poinformowały o treści art. 42 ust. 3 oraz art. 42 ust. 4 u.o.P. Ponadto zarzucono, że WSA w swoim uzasadnieniu nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że rzekomo naruszone przez organ przepisy k.p.a. miały istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne, gdyby wskutek poinformowania przez organ skarżącego o treści art. 42 ust. 5 u.o.P. został zmodyfikowany wniosek. Zarzucono ponadto, że WSA w swoim uzasadnieniu jednoznacznie nie wykazał, że skarżącemu przysługiwało dodatkowe świadczenie pieniężne określone w art. 42 ust. 5 u.o.P. oprócz już mu wypłaconego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego i dlatego wymagają łącznego omówienia. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez WSA art. 42 ust. 5 u.o.P. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że policjantowi przywróconemu do służby, który nie został do niej dopuszczony z uwagi na zaistniałe po zwolnieniu okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, w następstwie których stosunek służby uległ rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.o.P. i któremu zostało przyznane świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy na podstawie art. 42 ust. 5 w zw. z art. 42 ust. 3 u.o.P., przysługuje dodatkowo świadczenie pieniężne określone w art. 42 ust. 5 u.o.P. Należy zatem zauważyć, że art. 42 ust. 5 u.o.P. stanowi, że policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3. Z kolei w myśl art. 42 ust. 3 u.o.P. jeżeli po przywróceniu do służby okaże się, że mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia. W przedmiotowej sprawie policjant został przywrócony do służby na mocy orzeczenia WSA z 24 września 2019 r., które uprawomocniło się 26 listopada 2019 r. W związku z tym policjantowi przyznano świadczenie, o którym mowa w art. 42 ust. 5 u.o.P. za okres pozostawania poza służbą, czyli za okres od 1 stycznia 2019 r. do 25 listopada 2019 r. w maksymalnej wysokości, tj. za okres 6 miesięcy. Jednakże pomimo przywrócenia do służby i zgłoszenia gotowości niezwłocznego jej podjęcia policjant nie został do służby tej dopuszczony, a następnie został ze służby zwolniony z dniem 5 maja 2020 r. z uwagi na orzeczenie o trwałej niezdolności do służby. W związku z tym kolejny wniosek policjanta dotyczył okresu od przywrócenia go do służby, tj. 26 listopada 2019 r. do dnia ponownego zwolnienia, czyli 5 maja 2020 r. Wprawdzie wniosek ten dotyczył wypłaty uposażenia, ale z jego treści niewątpliwie wynikało, że domaga się wypłaty świadczenia za okres, w którym pozostawał w dyspozycji organu. Należy podnieść, że przepisy k.p.a. formułują zasady ogólne postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Z zasad tych wynika szereg istotnych obowiązków organów administracyjnych, w tym obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), czy też podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a), jak też informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia przez strony szkody wywołanej nieznajomością prawa (art. 9). Przyjmuje się, że wymagania te stanowią wyraz obowiązywania zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa, co nabiera szczególnego znaczenia w przypadku, gdy postępowanie dotyczy świadczeń związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Policji, gdyż stosunek ten ma charakter administracyjnoprawny i nie stosuje się do niego przepisów prawa pracy. W związku z tym organ winien dążyć do załatwienia wniosku policjanta zgodnie z jego intencją, niezależnie od tego w jaki sposób formułuje swoje żądania. W tych okolicznościach rozstrzygnięcie organu nie mogło więc ograniczyć się do sformułowanego we wniosku żądania o wypłatę uposażenia. Jak bowiem słusznie wskazał WSA, w zaskarżonej decyzji organ nie analizował podstaw do wypłaty świadczenia, o którym mowa w art. 42 ust. 5 u.o.P. Przy czym wyjaśnić należy, że wprawdzie skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że policjant otrzymał już takie świadczenie i to w maksymalnej wysokości, ale umyka organowi okoliczność, że wypłata świadczenia dotyczyła okresu pozostawania poza służbą, czyli od 1 stycznia 2019 r. do 25 listopada 2019 r. Organ sam zresztą wskazuje, że rekompensata dotyczyła okresu pozostawania poza służbą. Natomiast w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy okresu od 26 listopada 2019 r. do 5 maja 2020 r., czyli okresu, w którym policjant został do służby przywrócony, lecz do wykonywania czynności nie został niedopuszczony. W tym zakresie organ żadnego rozstrzygnięcia nie podejmował, co skutkowało uchyleniem decyzji przez WSA, który słusznie uznał, że sprawa nie została załatwiona stosownie do przepisów k.p.a. Natomiast podkreślić należy, że sądy administracyjne nie są uprawnione do załatwiania spraw administracyjnych, lecz do kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji publicznej. W związku z tym nie jest zasadny zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że WSA nie stwierdził, czy policjantowi należy się świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 42 ust. 5 u.o.P., oprócz już wypłaconego. Taka ocena może zostać bowiem dokonana dopiero po podjęciu rozstrzygnięcia przez organ administracji i ewentualnym jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tych samych powodów na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny także nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 42 ust. 5 u.o.P. w takim zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ podnosi brak podstaw do przyznania świadczenia, o którym mowa w tym przepisie, za okres od przywrócenia do służby do ponownego z niej zwolnienia, z powodu wcześniej uzyskania świadczenia rekompensacyjnego za okres pozostawania poza służbą. W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa podniesione w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.