II SA/Bd 340/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Szubinie z dnia 20 lutego 2020 r. nr XVI/149/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 6 ust. 12 pkt 7, § 41 pkt 4 i §42 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W dniu 20 lutego 2020 r. nr XVI/149/20 Rada Miejska w Szubinie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla północnej części miasta Szubina. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższy akt wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarzucając naruszenie następujących przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: a) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293; ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), b) art. 15 ust 2. Pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020, poz. 470 ze zm.). W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały w zakresie § 6 ust. 12 pkt 7 lit. c - ustanawiającego zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, a także § 41 pkt 4 oraz § 42 pkt 3 uchwały - przewidujących obowiązek utworzenia wspólnego zjazdu na drogę wojewódzką dla terenów oznaczonych symbolami 42KG i 43KG. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Szubina wniósł o jej oddalenie wskazując, że ustanawiając w miejscowym planie zakaz budowy przydomowych oczyszczalni, organ miał na uwadze zapisy Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych będących w posiadaniu Komunalnego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o. o. w Szubinie, z których wynika, że planuje się wybudowanie kanalizacji ściekowej na terenach znajdujących się w granicach przedmiotowego planu miejscowego. Burmistrz dodał, że zaskarżona uchwała jest implementacją i potwierdzeniem zapisów uchwały z 7 lutego 2013 r. nrXXX/263/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Północno-zachodniej części miasta Szubina. Przewidziany w zaskarżonej uchwale zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków jest zgodny z polityka Komunalnego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Szubinie. Zapis ten pozwala na realizacje dalszych projektów inwestycyjnych w zakresie odprowadzania ścieków i daje gwarancję pozyskania odbiorców na wybudowanych nowych sieciach sanitarnych. Burmistrz poza aspektem dobra finansów publicznych zwrócił tez uwagę na to, iż zbiorcze systemy odbioru ścieków są najlepszym rozwiązaniem dla ochrony środowiska naturalnego. Wskazał także, że na terenach wysoczyzny morenowej zbudowanej w głównej mierze z glin zwałowych, dopuszczenie budowy przydomowych oczyszczalni ścieków nie jest wskazane. Odnosząc się do zapisów § 41 pkt 4 i § 42 pkt 3 miejscowego planu, organ wskazał, że tworząc je nie naruszył zasad wynikających z art. 29 ustawy o drogach publicznych. W kwestionowanej uchwale wskazano jedynie, że dwa tereny (42KG i 43KG) mają mieć wspólny zjazd na drogę publiczną, nie określając przy tym miejsca połączenia drogi publicznej z nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina, wyrażającego się w tym, że może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945 ze zm.), podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazać należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, w Konstytucji RP brak jest bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Jak trafnie wskazał Wojewoda, treść zakwestionowanego w skardze przepisu § 6 ust. 12 pkt 7 lit. c uchwały przewidującego zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010; ze zm.), który dopuszcza w pewnych sytuacjach możliwość wykorzystania przydomowych oczyszczalni ścieków – tj. gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, a przydomowa oczyszczalnię ścieków bytowych, spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych. W ocenie Sądu samo stwierdzenie nieważności przepisu § 6 ust. 12 pkt 7 lit c, w istocie nie wyeliminowałoby zakazu realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, bo taki zakaz wynika również z niezakwestionowanej przez Wojewodę części tego przepisu (tj. § 6 ust. 12 pkt 7 lit. a i b). Ograniczenia prawa właściciela nieruchomości w zakresie wyboru sposobu oprowadzania ścieków wynikają bowiem z całego § 6 ust. 12 pkt 7 uchwały. W przepisie tym Rada Miejska w Szubinie nie tylko przewidziała zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, ale również nakaz odprowadzania ścieków do zbiorczej kanalizacji sanitarnej (§ 6 ust. 12 pkt 7 lit. a), wskazując jednocześnie, że do czasu realizacji zbiorczej kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych (§ 6 ust. 12 pkt 7 lit. b). Rada Miejska wyszła zatem w istocie z założenia, że jedyną dopuszczalną formą odprowadzania ścieków na terenie objętym planem miejscowym jest korzystanie ze zbiorczej kanalizacji ścieków. Jedyną okolicznością uzasadniającą odstąpienie od nakazu przyłączenia do zbiorczej sieci kanalizacyjnej jest w świetle treści uchwały tylko brak realizacji sieci kanalizacyjnej. W tej sytuacji, do czasu wykonania zbiorczej kanalizacji sanitarnej, właściciel nieruchomości może odprowadzać ścieki jedynie do zbiorników bezodpływowych. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na sposób w jaki ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie uregulował sposób odprowadzania ścieków z nieruchomości. Zgodnie ze wskazanym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 8.06.2017 r. sygn. IV SA/Wa 18/17, w sytuacji, gdy na terenie nie ma sieci kanalizacyjnej, ustawa gwarantuje właścicielowi nieruchomości możliwość dokonania wyboru sposobu odprowadzania ścieków (zbiornik bezodpływowy lub przydomowa oczyszczalnia ścieków) i gmina nie może przejmować tego prawa, zmuszając właściciela nieruchomości do wyboru określonego rozwiązania. Zwrócić należy też uwagę, że w świetle treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciel nieruchomości nie tylko ma prawo do realizacji w określonych sytuacjach przydomowych oczyszczalni ścieków (tj. gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona), ale również w przypadku, gdy dojdzie do realizacji zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej dla nieruchomości korzystających już z przydomowych oczyszczalni ścieków, właściciel nieruchomości nie ma obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że przepis § 6 ust. 12 pkt 7 uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawowych, co uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie. Dodać należy przy tym, że takie niezgodne z prawem ograniczenie praw właścicieli nieruchomości objętych planem nie może być skutecznie usprawiedliwione przez organ uchwałodawczy jako przejaw troski o środowisko. Ustawodawca przewidział bowiem odpowiednie regulacje mające zapewnić zgodność realizacji inwestycji w zakresie infrastruktury sanitarnej z przepisami prawa, w tym z wymogami ochrony środowiska. Wprowadzając takie pozaustawowych regulacje uchwałodawca nie może też skutecznie powoływać się na próbę zapewnienia zysków Komunalnemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji. Zdaniem Sądu, rację ma również Wojewoda kwestionując zapisy § 41 pkt 4 oraz § 42 pkt 3 uchwały przewidujące obowiązek utworzenia wspólnego zjazdu na drogę wojewódzką dla terenów oznaczonych symbolami 42KG i 43KG, jako przekraczające upoważnienie do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470; ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje więc, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii, natomiast uznaniowy charakter tego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, co w konsekwencji przekłada się na zakaz lokalizowania zjazdów na tę drogę, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja taka oznaczałaby przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest niedopuszczalne i bezpodstawne. W ocenie Sądu treść omawianych wyżej przepisów § 41 pkt 4 oraz § 42 pkt 3 uchwały należało uznać za naruszające ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, przyjmując, że zaskarżona uchwały w zakresie przepisów § 6 ust. 12 pkt 7 oraz § 41 pkt 4 i § 42 pkt 3 w sposób istotny narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w zw. z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dot. § 6 ust. 12 pkt 7 uchwały), a także art. 29 ustawy o drogach publicznych (dot. § 41 pkt 4 i § 42 pkt 3 uchwały), wyczerpując tym samym przesłanki z art. 28 u.p.z.p., orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) jak w sentencji wyroku.