I SA/Po 746/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi P.R., A.P. M.S., Z.W., J.R, przy uczestnictwie: Miasta [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. odrzuca skargę skarżącej Z.W.; 3. zasądza od Wojewody [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz: - P.R. kwotę [...] zł ( [...] złotych) - A.P., M.S. i J.R. solidarnie kwotę [...] zł ( [...] złotych). W dniu [...] października 2020 r. P. R., a [...] października 2020 r. A. P., M. S., Z. W. i J. R. - wnieśli skargi na decyzję Wojewody z [...] września 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] [...], odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb D., stanowiącej własność Miasta [...] W obu ww. skargach strony były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników, którzy w ich imieniu te skargi wnieśli. Powyższe skargi zostały wywiedzione na tle stanu faktycznego sprawy, w której [...] marca 1999 r. S. S., S. R. oraz Z. W. wniosły o zwrot ww. nieruchomości, przejętej przez Skarb Państwa na podstawie umowy o odstąpienie nieruchomości, zawartej aktem notarialnym z [...] września 1964 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr [...], poz. 79; dalej: "u.z.t.w.n.") przez F. R. w imieniu swoim oraz w imieniu A. R., S. R., Z. W. i S. S.. Będąca przedmiotem ww. umowy nieruchomość stanowiła działki nr [...] o pow. [...] m˛ i nr [...] o pow. [...] m˛, a obecnie odpowiada im działka nr [...]. Po ustaleniu, że z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości wystąpili wszyscy spadkobiercy byłych właścicieli, postanowieniem z [...] października 2004 r. Dyrektor G. (do którego powyższy wniosek został złożony), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], przekazał według właściwości Wojewodzie wniosek o zwrot ww. nieruchomości, który postanowieniem z [...] listopada 2004 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy. W trakcie prowadzonego postępowania Starosta ustalił, że na działce nr [...] znajdują się trzy baraki całe i części dwóch innych, kilka garaży oraz budynek gospodarczy. Baraki i budynek gospodarczy są murowane. Teren między budynkami częściowo porośnięty trawą, część urządzona jest jako drogi dojazdowe do mieszkań i garaży. Na częściach porośniętych trawą znajdują się suszarki na pranie, ale teren ten nie jest użytkowany. Działka jest uzbrojona - gazociąg, woda, kanalizacja i prąd. Część działki stanowi ulicę [...]. Archiwum Państwowe w P. przekazało uchwałę Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] czerwca 1964 r. w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] wraz z uzasadnieniem, która została wymieniona w § 4 lit. a) aktu notarialnego z [...] września 1964 r., którym wywłaszczono przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu tym wskazano, że na ww. nieruchomości okupant pobudował kompleks [...] baraków mieszkalnych murowanych, a ich wartość przewyższała pozostałą wartość nieruchomości, zatem nieruchomość mogła być wywłaszczona. Organ ustalił również, że sporna nieruchomość nie znajdowała się w zasobach Zarządu Komunalnych Zasobów Mieszkaniowych. Ponadto działka nr [...] w latach 1966-1975 objęta była ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą z 9 września 1966 r. i znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - rezerwa terenu pod mieszkalnictwo rodzinne o wysokiej intensywności. Nadto Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej zarządza budynkami znajdującymi się na ww. działce przy ulicy [...] [...], [...], [...] i [...]. W oparciu o powyższe ustalenia, decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Starosta odmówił uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Wojewoda uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego o uwierzytelnione umowy najmu lokali w budynkach komunalnych przy ul. [...] [...], [...], [...], [...] i [...], umowy dzierżawy gruntu, umowę najmu części nieruchomości gruntowej z przeznaczeniem pod pomieszczenie gospodarcze, a także informację, że trzy osoby korzystają z ogrodu przydomowego bezumownie, w stosunku do dwóch lokatorów Sąd orzekł eksmisje, zaś w części nieruchomości znajduje się jeden bezumowny użytkownik, który użytkuje garaż drewniany oraz po dokonaniu kolejnych oględzin nieruchomości, Starosta decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówił wnioskowanego zwrotu, wskazując że na nieruchomości znajdują się zabudowania, które pobudował okupant i do dnia dzisiejszego zabudowana jest barakami mieszkalnymi. Pomimo, że cel wywłaszczenia nie został wypełniony nie można dokonać zwrotu nieruchomość z uwagi na jej wykorzystywanie. Budynki tam się znajdujące są zamieszkałe, teren jest zagospodarowany, poprzecinany drogami dojazdowymi do posesji oraz jedną ulicą asfaltową, stanowi obszar zintegrowany. Lokale w barakach mieszkalnych są objęte umowami najmu. Z uwagi na zagospodarowanie nieruchomości nie jest możliwy jej podziału i zwrotu wydzielonej części. Odwołania od ww. decyzji wnieśli P. R. oraz A. P., M. S., Z. W. oraz J. R.. Decyzją z [...] września 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podał normatywne podstawy jego wydania, wskazując że na podstawie art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej: "u.g.n.") przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 u.z.t.w.n. Zatem cel wywłaszczenia i jego realizację należy rozpatrywać w kontekście tego, czy posadowione przez okupanta budynki nadal znajdują się na wywłaszczonej nieruchomości. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, albowiem wzniesiony przez okupanta budynki nadal istnieją i są użytkowane jako budynki mieszkalne, tworzące gospodarczą całość wraz z otaczającą zielenią, asfaltową drogą i przydomowym ogrodem. Ponadto ze względu na stan zagospodarowania niemożliwy jest zwrot części nieruchomości, nie stanowiącej drogi gminnej ani baraków mieszkalnych. Organ odwoławczy ustalił również, że ani Archiwum Państwowe, ani Prezydent Miasta [...] nie posiadają żadnej dokumentacji związanej z zabudową powstałą w czasie okupacji hitlerowskiej, ale z artykułu z Kronik Miasta [...] "Faszystowska działalność mieszkaniowa [...]" wynika, iż na terenie dzielnicy D. zbudowano w czasie wojny baraki dla przesiedlonych Polaków. Zaznaczył, że budowa baraków jest faktem historycznym, o czym świadczy § 6 aktu notarialnego z [...] września 1964 r., ww. artykuł oraz fotografie baraków. W skardze na powyższą decyzję P. R. wniósł o jej uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych, zarzucając niewyjaśnienie okoliczności dotyczących celu wywłaszczenia i jego realizacji. Podkreślił jednocześnie, że z uwagi na stan techniczny baraków nadają się one jedynie do rozbiórki. Nie może być zatem mowy, że obiekty te maja jakąś wartość, która przewyższać ma wartość nieruchomości. Natomiast, składając odrębną skargę A. P., M. S., Z. W. oraz J. R., wnieśli o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") Podkreślili, że stanowisko organu, opierające się na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, jest błędne, sprzeczne z prawem i daleko dla nich krzywdzące. Przypomnieli, że Archiwum Państwowe i Prezydent oświadczyli, iż nie posiadają żadnej dokumentacji związanej z zabudową powstałą w czasie okupacji hitlerowskiej, zaś w artykule nie wymieniono konkretnej lokalizacji budowanych przez okupanta baraków. Mimo tego organ odwoławczy uznał, że budowa baraków jest "faktem historycznym". Skarżący zaznaczyli, że jeżeli przyjąć jakoby baraki zostały pobudowane przez władze okupacyjne w czasie II Wojny Światowej, to oznaczałoby, iż ich wartość z całą pewnością nie przewyższała w dacie wywłaszczenia pozostałej wartości nieruchomości. Zatem brak jest możliwości wykazania, czy w sprawie zachodzi potrzeba zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa z tytułu nakładów, które stanowiły podstawę wywłaszczenia tej nieruchomości, jak też ustalenia, czy Skarbowi Państwa w ogóle roszczenia takie przysługują. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Powyższe skargi zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt I SA/Po [...] oraz I SA/Po [...]. Sąd postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.: dalej: "P.p.s.a.") połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie ww. sprawy i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Po [...]. W dniu [...] stycznia 2020 r. do akt sprawy wpłynął odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. zmarła Z. W.. Sąd zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 P.p.s.a. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna, zgodnie z art. 29 K.p.a., może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika, że status strony, przysługujący osobie fizycznej, wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że stroną toczącego się postępowania przed Starostą [...], a następnie przed Wojewodą była m. in. Z. W., reprezentowana w toczącym się postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika. Z nadesłanego przez niego do tut. Sądu wraz z pismem z [...] stycznia 2021 r. odpisu skróconego aktu zgonu Z. W. (k. [...] akt sądowych) wynika, że zmarła ona w dniu [...] kwietnia 2020 r. Biorąc pod uwagę datę wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stwierdzić należy, że zgon Z. W. nastąpił w trakcie toczącego się przed Wojewodą postępowania odwoławczego. Zatem nie tylko postępowanie odwoławcze w ostatnich kilku miesiącach jego trwania, ale przede wszystkim zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody z [...] września 2020 r. skierowane zostało do osoby zmarłej. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzję skierowano do osoby nieżyjącej, która w chwili jego wydawania nie miała już przymiotu strony, a zatem do osoby nie będącej stroną w sprawie. co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Uchybienie w tym zakresie powoduje bowiem, że powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Wprawdzie K.p.a. nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (zob. m.in. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14 i powołane tam orzecznictwo, a także M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie ma przy tym wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie. Organ na każdym etapie postępowania powinien mieć bowiem aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu. Jego obowiązkiem jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Powyższe uchybienie skutkowało zatem stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, merytoryczną ocenę zarzutów zawartych w skargach, co wynika z samej istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz ich ustrojowej funkcji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145). Należy też zaznaczyć, że w sytuacji śmierci w toku postępowania jednej z jego stron (strony, która złożyła wniosek to postępowanie wszczynający), zastosowanie znajduje przepis art. 30 § 4 K.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem roszczeniem cywilnoprawnym o charakterze majątkowym, które realizowane jest w postępowaniu administracyjnym. Roszczenia cywilnoprawne mają charakter zbywalny, zatem mogą przechodzić na następców prawnych, jednak w przypadku roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przejście roszczenia na następców prawnych zostało z mocy ustawy w istotny sposób ograniczone, tylko do spadkobierców. Roszczenie to podlega zatem dziedziczeniu. Wobec powyższego, zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a., postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte m. in. na wniosek Z. W., po jej śmierci nie podlega umorzeniu, gdyż w jej miejsce, na mocy art. 30 § 4 K.p.a. wstępują jej spadkobiercy. Spadkobierca z chwilą otwarcia spadku nabywa spadek z mocy samego prawa (ex lege), a nabycie spadku ma charakter sukcesji uniwersalnej, przy czym jest niezależne od woli i wiedzy uprawnionego oraz jakichkolwiek innych zdarzeń. W takiej sytuacji nie istnieje konieczność występowania przez spadkobierców z odrębnym wnioskiem. Jednakże organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu spadkobierców, których należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. Jednocześnie Sąd stwierdza, że złożona przez pełnomocnika skarga zmarłej w toku postępowania odwoławczego Z. W. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Stosownie natomiast do art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (tzw. zdolność sądowa). Zatem posiadanie zdolności sądowej przez podmioty występujące przed sądem administracyjnym jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia ważnego i skutecznego postępowania. Przy czym osoby fizyczne posiadają zdolność sądową od chwili urodzenia do chwili śmierci, bez względu na możliwość osobistego podejmowania czynności w postępowaniu, która wiąże się ze zdolnością procesową. W dniu [...] października 2020 r. r. pr. E. Ł. wniosła w imieniu A. P., M. S., Z. W. i J. R. do tut. Sądu skargę na decyzje Wojewody z [...] września 2020 r. Jak już wyżej wyjaśniono, z treści otrzymanego przez Sąd w dniu [...] stycznia 2021 r. odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że Z. W. zmarła [...] kwietnia 2020 r., zatem przed złożeniem w jej imieniu przez pełnomocnika skargi. Nie ulega wątpliwości, że z chwilą śmierci Z. W. utraciła zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona postępowania. W momencie jej śmierci wygasło również pełnomocnictwo udzielone profesjonalnemu pełnomocnikowi. W tej sytuacji skarga złożona w niniejszej sprawie w imieniu Z. W. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższą istotną dla rozpatrzenia odwołania okoliczność - śmierć Z. W. i określi właściwie wszystkie strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, odrzucając jednocześnie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. skargę Z. W. (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).