II OSK 2167/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 886/20 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 886/20 oddalił skargę R. K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] września 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie naziemnego zbiornika gazu o pojemności 4850 dm3 na działce [...] wraz z niezbędną infrastrukturą przyłączeniową do budynku usługowo-gastronomicznego na działce [...], obręb B. w gminie B. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej Kpa), poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów będących źródłem norm dopełnienia, chociaż w postępowaniu przed organami administracyjnymi: - nie uwzględniono, że nieruchomość, na której wnioskodawca zamierza zrealizować zamierzenie inwestycyjne bezpośrednio graniczy od strony północnej oraz zachodniej z nieruchomościami skarżącej; - nie wezwano wnioskodawcy do doprecyzowania: zbiornik na jakiego rodzaju gaz chce zrealizować inwestor, a w szczególności czy ma być to zbiornik na gaz płynny, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), skoro typu inwestycji, jaką wnioskodawca chce zrealizować nie można domniemywać, a winna wynikać ona wprost ze złożonych oświadczeń; - nie zbadano, czy planowany przez inwestora zbiornik na gaz ma służyć do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, co ma znaczenie, skoro wyłączenie zawarte w § 3 ust. 1 pkt 37 in fine rozporządzenia swoim zakresem instalacje do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, a jaką to instalacją miałby być przedmiotowy zbiornik na gaz płynny LPG o łącznej pojemności nie większej niż 10 m3; - doszło do oparcia rozstrzygnięcia na budzącej wątpliwości co do rzetelności analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której: nie został wyznaczony obszar, o jakim mowa w 3 § 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, ze zm.); brak jest informacji o wszystkich parametrach, o jakich mowa w § 1 i 2 rozporządzenia w odniesieniu do tych działek, które objęto finalnie analizą urbanistyczną - w tym szczegółowego opisu, przeznaczenia i sposobu użytkowania znajdujących się na nich budynków, a w tym z uwzględnieniem, że działka nr [...], do której ma być doprowadzona instalacja ze zbiornika na działce nr [...], jest jako jedyna zagospodarowana w rejonie na cele niemieszkalne; nie ma jakiegokolwiek ustalenia oraz uzasadnienia dla wyznaczenia linii zabudowy dla budowli, jaką niewątpliwie jest naziemny zbiornik na gaz; - pominięto, że nie jest sprzeczna z zastaną funkcją mieszkaniową terenu budowa zbiornika na gaz z przyłączem do budynku mieszkalnego, zaś takiej zgodności zatem nie będzie, jeżeli przyłącze dotyczyć ma obiektu wykorzystywanego na cele usługowo-gastronomiczne w sytuacji, gdy obiektów o takiej funkcji podstawowej nie ma w obszarze analizowanym, zaś żaden z przepisów prawa materialnego nie zwalania organu wydającego warunki zabudowy od zbadania zagadnienia, o jakim mowa w niniejszym; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej ustawa środowiskowa) w świetle § 3 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia poprzez: - wadliwą wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia, polegającą na pominięciu, że przy ocenie, czy zbiornik na gaz płynny o pojemności nie większej niż 10 m3 jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko istotna jest nie tylko pojemność tego zbiornika, ale także to, czy będzie to instalacja do magazynowania paliwa (gazu płynnego) wykorzystywanego na potrzeby gospodarstw domowych, gdyż zbiorniki (instalacje magazynujące) służące do innych potrzeb (np. na potrzeby budynku usługowo-gastronomicznego) nie wchodzą w zakres wyłączenia, o jakim mowa w końcowej części przywołanego przepisu rozporządzenia 2019 r.; albo: - wadliwe uznanie, że organy obu instancji nie naruszyły przywołanych przepisów będących źródłem norm dopełnienia, a w efekcie oddalenie skargi wywiedzionej od decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przed uzyskaniem stanowiska, o jakim mowa w art. 63 ustawy środowiskowej, albowiem w sprawie nie wykazano, że planowana inwestycja ma doprowadzić do wybudowania zbiornika na gaz płynny o pojemności nie większej niż 10 m3, ponieważ z podania inicjującego postępowanie, ani decyzji organu I instancji nie wynika, jakiego typu gaz (tj. czy istotnie będzie to popularny gaz LPG, o jakim wspomina Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku) ma być magazynowany w planowanym zbiorniku; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020, poz. 293, dalej upzp) w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: ugn) poprzez wadliwą wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia, polegającą na uznaniu, że zbiornik na gaz (nieokreślony nawet w podaniu inwestora co do rodzaju gazu) wraz z instalacją przyłączeniową do budynku usługowo-gastronomicznego stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. Kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest wykładnia art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 143 ust. 2 ugn polegająca na uznaniu, że zbiornik na gaz (nieokreślony nawet w podaniu inwestora co do rodzaju gazu) wraz z instalacją przyłączeniową do budynku usługowo-gastronomicznego stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Istotne znaczenie ma zatem treść art. 61 ust. 3 upzp oraz normatywne rozumienie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Brak jego definicji w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i dokonania stosownej wykładni. Podkreślić należy, że normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" zawarte w art. 143 ust. 2 ugn, definiującym budowę urządzeń infrastruktury technicznej, jako "budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych", kształtowało się w ramach rozwoju instytucji opłat adiacenckich. Na dalszym etapie, kolejne akty prawne zaczęły odwoływać się do pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", jednakże bez jakiegokolwiek związku z pierwotnym celem tej definicji, tj. opłatami adiacenckimi. Ten kontekst planistyczny analizowanej definicji zyskał jeszcze większy wymiar na gruncie stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe ukazuje, jak na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat modyfikacji uległy cele, jakim ma służyć omawiana definicja i zawarte w niej sformułowanie "urządzenie gazowe". Nie ma ono związku z sieciami gazowymi, które stanowią inwestycje celu publicznego i nie są w ogóle objęte zakresem art. 61 ust. 3 upzp. 3.4. Przy tym należy zwrócić uwagę, że celem art. 61 ust. 3 upzp jest wyłączenie m.in. dla urządzeń infrastruktury technicznej wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasady kontynuacji zabudowy (zasada dobrego sąsiedztwa). Jest jednak logiczne, że budowa urządzeń gazowych ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie. W niniejszej sprawie naziemny zbiornik gazu stanowi uzupełnienie istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości nie zmieniając w żaden sposób funkcji zagospodarowania terenu i w sposób oczywisty stanowi jego uzupełnienie. W związku z tym nie tylko bezprzedmiotowym, ale głęboko nieracjonalnym byłoby ustalanie takich parametrów zabudowy dla zbiornika gazu jak linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość frontu czy kąt nachylenia dachu. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie gazowe" na podstawie art. 61 ust. 3 upzp, konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej, uwzględniającej cel jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia. Należy zatem w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zbiornik na gaz zaprojektowany na działce [...] należy traktować jako urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp, ponieważ sam w sobie nie kształtuje nowego przeznaczenia terenu w rozumieniu urbanistycznym. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 3 upzp w zw. z art. 143 ust. 2 ugn nie zasługuje na uwzględnienie. 3.5. Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w świetle § 3 ust. 1 pkt 37 ww. rozporządzenia. Z treści zaskarżonej decyzji Kolegium jednoznacznie wynika, że warunki zabudowy dotyczą zbiornika na gaz płynny. Organ odwoławczy bowiem jednoznacznie sprecyzował, że przedmiotem postępowania jest zbiornik na gaz płynny LPG. Inwestor nie kwestionował stanowiska organu odwoławczego. Jak prawidłowo wskazuje Sąd I instancji, nie sposób zakładać, że obecnie kontrolowane rozstrzygnięcia można interpretować inaczej jak takie, które ustalają warunki zabudowy dla zbiornika gazu płynnego. Tym samym nie został naruszony art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, ponieważ zaskarżona decyzja dotyczy zbiornika na gaz płynny, który nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż magazynowanie nie dotyczy instalacji o pojemności większej niż 10 m3. 3.6. W świetle powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Uchybienie organu polegające na braku wezwania wnioskodawcy do doprecyzowania na jakiego rodzaju gaz zbiornik chce zrealizować nie miało jakiegokolwiek wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Natomiast brak było podstaw do badania, czy planowany przez inwestora zbiornik na gaz ma służyć do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, ponieważ w przedmiotowej sprawie zbiornik ma być wykorzystywany na potrzeby budynku usługowo-gastronomicznego na działce [...]. W związku z brakiem potrzeby sporządzenia analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ww. rozporządzenia nie było jakichkolwiek podstaw do badania analizy urbanistycznej i kwestii związanych z obszarem analizowanym. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem bezzasadne. 3.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.