I SA/Wa 2133/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań A. G. oraz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w pkt. 1 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w całości; w pkt. 2 orzekł, że grunty położone w ob. [...], gm. [...], określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia [...] stycznia 1937r., jako "park", stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13); w pkt. 3 orzekł, że grunty położone w ob. [...], gm. [...], określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia [...] stycznia 1937r., jako "drogi-podwórza"; "las istniejący" oraz "do zalesienia", stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2015, sprecyzowanym w piśmie z dnia 26 października 2015r., A. G. wystąpiła o stwierdzenie, że nieruchomość ujęta w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz [...], w ob. [...], gm. [...], obejmująca aktualne działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], cz. [...], cz. [...], [...], stanowiąca b. własność A. G., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że nieruchomość nie spełniała wymogów określonych w przepisach dekretu ze względu na to, że duża część nieruchomości stanowiła tereny leśne, nieprzeznaczone do produkcji rolnej. Ponadto, na terenie nieruchomości znajdował się dworek służący do celów mieszkalnych, co wykluczało możliwość wykorzystania tej części do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, pełnomocnik wnioskodawcy wielokrotnie powoływał się na wykaz rozrachunkowy nabywców rozparcelowanego majątku [...] z dnia [...] stycznia 1947r., stanowiący, iż teren zalesiony wynosił [...] ha, co według niego potwierdza tożsamą powierzchnię użytków leśnych w dacie wejścia w życie dekretu. Natomiast zeznania świadków, przeprowadzone w trakcie postępowania, potwierdzają dokonanie zalesień w końcu lat 50-tych innych obszarów. Pełnomocnik Nadleśnictwa [...] w piśmie z datą wpływu [...] lipca 2017r., stwierdził, że objęty postępowaniem majątek spełniał kryteria obszarowe, o których mowa w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. W jego ocenie, dwór stanowił centrum zarządzania majątkiem, co wynika z zeznań wskazanych przez Nadleśnictwo świadków, a dokumenty zgromadzone przez Wojewodę [...] potwierdzają, że kompleks leśny miał obszar ok. [...] ha, inaczej niż podaje wnioskodawca. Zwrócono również uwagę, że mała powierzchnia lasów nie pozwalała na prowadzenie odrębnej gospodarki leśnej, a raczej jest dowodem na ścisłe ich powiązanie z gospodarstwem rolnym. Materiał z nich pozyskiwany mógł bowiem służyć jako opał i surowiec budowlany. Decyzją z dnia [...] listopada 2017r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1) że grunty położone w ob. [...], gm. [...], określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia [...] stycznia 1937r., stanowiącym załącznik do orzeczenia Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1939r. jako ,,park" oraz "las istniejący", nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; w pkt 2) odmówił stwierdzenia, że ww. nieruchomość w pozostałym zakresie nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że dwór wraz z parkiem położony na terenie oznaczonym jako "park'' na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia [...] stycznia 1937r., stanowił część mieszkalno-reprezentacyjną, niepodlegającą przejęciu na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. Również użytki określone na powyższym planie jako "las istniejący" nie zostały przejęte zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie były bowiem związane z produkcją rolną majątku. Natomiast pozostałe grunty objęte żądaniem, nieoznaczone jako "park" lub "las istniejący", w chwili przejęcia posiadały charakter rolny lub ściśle związany z prowadzeniem gospodarki rolnej, a co za tym idzie spełniały przesłanki dekretu i zostały przejęte zgodnie z prawem. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r., w zakresie punktu 1 zostało wniesione przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Natomiast odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w zakresie punktu 2 złożyła A. G. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań A. G. oraz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w pkt. 1 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w całości; w pkt. 2 orzekł, że grunty położone w ob. [...], gm. [...], określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia [...] stycznia 1937r., jako "park", stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13); w pkt. 3 orzekł, że grunty położone w ob. [...], gm. [...], określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia [...] stycznia 1937r., jako "drogi-podwórza"; "las istniejący" oraz "do zalesienia", stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że została spełniona przesłanka normy obszarowej określona w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, łączna powierzchnia nieruchomości przekraczała bowiem 100 ha. W odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, prawodawca nie dokonywał rozróżnienia dotyczącego użytków rolnych (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Można by zatem stwierdzić, że skoro przejęty majątek spełniał normy obszarowe określone w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, to przeszedł w całości na cele reformy rolnej bez względu na to jaki charakter miały wchodzące w jego skład nieruchomości. Jednakże, zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, organ orzekający, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, nie bada wyłącznie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ale ocenia, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w całości bądź w części). Podkreślono, że restrykcyjny charakter przepisów dekretu uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej, zgodnie z którą na cele reformy rolnej mogą zostać przeznaczone wyłącznie te nieruchomości, które odpowiadają celom określonym w art. 1 część druga dekretu. Dlatego do czasu dokonania tej oceny nie można wszystkich gruntów wchodzących w skład majątku traktować jako nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiących funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Przy czym w trakcie dokonywania, na podstawie § 5 rozporządzenia, oceny podpadania pod przepisy dekretu nieruchomości, należy wnikliwie przeanalizować przeznaczenia konkretnych działek w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa i uwzględnić ich faktyczne wykorzystanie. W uzasadnieniu wniesionego wniosku podkreślono, że nieruchomość nie spełniała wymogów określonych w przepisach dekretu ze względu na to, że duża część nieruchomości stanowiła tereny leśne nieprzeznaczone do produkcji rolnej. Ponadto, na terenie nieruchomości znajdował się dworek, służący do celów mieszkalnych, co wykluczało możliwość wykorzystania tej części do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Dwór wraz z parkiem, wchodzący w skład majątku, należącego do A. G. położony był na gruntach określonych jako "park" na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego, stanowiącego załącznik do orzeczenia Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1939r., obejmował część parcel nr [...]. Takie określenie oznacza, że parcele te nie miały charakteru rolniczego, konieczne w ocenie Ministra jest więc zbadanie, czy ta część nieruchomości ziemskiej pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości. Podkreślono, że powołany wyżej plan rozgranicza teren parkowy od podwórza gospodarczego, co potwierdza przesłuchana w charakterze świadka C. M. W ocenie świadków właściciel sam zarządzał majątkiem i wydawał polecenia pracownikom rolnym. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu nie pozyskano dowodów jednoznacznie świadczących o tym, że zarządzanie majątkiem odbywało się na terenie zespołu dworsko-parkowego. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015r., Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków w P. Delegatura w K. przesłał dwa dokumenty, opisujące folwark [...], tj. protokół z oględzin zespołu folwarcznego w G. z dnia [...] lutego 2001r. oraz protokół z lustracji zespołu dworsko-parkowo-folwarcznego w G. z dnia [...] września 2003r. Oba dokumenty określają jakie zabudowania wchodziły w skład majątku (dwór z przybudówką, magazyn gospodarczy, obora I, II, III, magazyn), lecz jest to opis na dzień sporządzenia, brak jest jakichkolwiek opisów historycznych. Zeznania świadków są rozbieżne w kwestii granic parku, jak również położenia budynków gospodarczych. Jednakże na stronie internetowej Wojskowego Instytutu Geograficznego znajdują się mapy dokładnie obrazujące układ budynków. Minister podkreślił, że mapy te potwierdzają, że kompleks dworsko-parkowy oraz podwórze gospodarcze funkcjonowały wprawdzie w ścisłym sąsiedztwie, lecz były od siebie oddzielone. Na terenie dworsko-parkowym oprócz dworu nie było żadnego innego budynku. Dlatego też podzielono zdanie Wojewody [...], że granice uwidocznione na planie z 1937r. najbardziej oddają stan faktyczny na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie Ministra zespół dworsko-parkowy nie służył produkcji rolniczej i funkcjonował bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej, a część wykorzystywana do tej produkcji mogła funkcjonować bez zespołu pałacowego. Zdaniem Ministra z akt sprawy nie wynika, aby taki związek w niniejszej sprawie zachodził. Zespół dworsko-parkowy miał charakter mieszkalny. Postępowanie dowodowe nie wykazało, aby właściciel majątku zarządzał gospodarstwem z dworu i aby we dworze były wydzielone, odrębne pomieszczenia przeznaczone na potrzeby sprawowania zarządu przez właściciela. Wskazano, że sporny zespół dworsko-parkowy pełnił funkcję mieszkalną, w żaden sposób nie był organizacyjnie, czy też funkcjonalnie powiązany z pozostałą częścią nieruchomości, stanowiącą gospodarstwo rolne, zaś wszelka działalność rolnicza, odbywała się poza tą nieruchomością. Zespół ten mógł funkcjonować samodzielnie bez gospodarstwa rolnego służąc jako miejsce zamieszkania dla rodziny właściciela. Ponadto Minister wskazał, że organ I instancji prawidłowo przyjął obszar lasów na dzień [...] września 1944r. na podstawie mapy, stanowiącej załącznik do orzeczenia Starosty Powiatowego z dnia [...] stycznia 1939r., gdzie część parcel nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oznaczono jako "las istniejący". Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji stwierdził, że użytki leśne, oznaczone na planie jako "las istniejący", niezwiązane były z produkcją rolną majątku, zostały tym samym bezzasadnie przejęte na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie odnaleziono bowiem dowodów, które wskazywałyby na ścisłe powiązanie tych gruntów z prowadzoną w majątku działalnością rolniczą. W związku z tym organ I instancji uznał, że grunty majątku [...], w zakresie oznaczonym na planie jako lasy, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Stwierdzono, że las o takiej powierzchni, jako część składowa majątku ponad 200-hektarowego, podlegał przejęciu w trybie reformy rolnej. Nieruchomość ziemska objęta wnioskiem miała typowo rolniczy charakter, co potwierdza treść protokołu z dnia [...] maja 1945r. oraz dokument zatytułowany jako "Ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na dzień 31 grudnia 1948r." Zdaniem Ministra, wnioskodawcy nie udowodnili w żaden sposób, aby użytki leśne stanowiły odrębne przedsiębiorstwo, służące działalności produkcyjnej lub handlowej, która nie byłaby działalnością rolniczą. Nie można zatem wykluczyć, że stosunkowo niewielki kompleks lasu stanowił zaplecze dla części stricte rolniczej, dostarczając surowca, np. na budowę zagród dla zwierząt gospodarskich czy tworzenie ogrodzeń/płotów lub szop na narzędzia. W ocenie organu trudno wyobrazić sobie, by w tak dużej nieruchomości, właściciel nie posiadał choćby kilkuhektarowego zalesienia, które służyłoby potrzebom pozostałych gruntów. Objęty wnioskiem las przynależał do majątku opartego na działalności rolniczej i o ile nie był z nią bezpośrednio powiązany, to spełniał wobec gruntów wykorzystywanych rolniczo funkcje zaopatrzenia. Pozwalał bowiem właścicielowi na pewną niezależność w pozyskiwaniu drewna bez konieczności jego odpłatnego nabywania. Ta część nieruchomości, stanowiąca b. własność A. G., podlegała zatem przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Odnośnie nieruchomości określonej jako: parcele nr [...], [...] - w części oznaczonej jako "drogi-podwórza", parcele nr [...], [...], [...] - w części oznaczonej jako "do zalesienia", parcele nr [...], [...], [...] - w części bez szczegółowego oznaczenia na planie z 1937r. oraz parcele nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; Minister podzielił stanowisko Wojewody [...], że podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Parcele nr [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], [...], użytkowane były rolniczo, co wynika bezpośrednio z matrykuły oraz planu z 1937r., parcele nr [...] i [...] częściowo stanowiły podwórze gospodarcze, stąd też były ściśle powiązane z prowadzeniem działalności rolniczej, podobnie jak parcele nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Parcela nr [...] w art. 108 matrykuły oznaczona została jako las, jednakże nie znajduje to potwierdzenia na planie z 1937r" czy też w innych dokumentach. Ponieważ parcela ta stanowiła część większego kompleksu użytkowanego rolniczo, uznano, że również ta część nieruchomości stanowiła nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym. Stwierdzono ponadto, że prawidłowo organ I instancji przyjął, że w realiach niniejszej sprawy było możliwe funkcjonowanie majątku bez części dworsko-parkowej. Natomiast pozostała część nieruchomości objęta wnioskiem obejmująca lasy, drogi, podwórze gospodarcze i parcele użytkowane rolniczo podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M. zarzucając jej, że rażąco narusza prawo, bowiem została skierowana do osoby nieżyjącej. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania art.7, 77 i 107 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskutek niezasadnego przyjęcia, że grunty określone na planie gruntów wyłączonych z obowiązku parcelacyjnego z dnia [...] stycznia 1937 roku jako las istniejący oraz do zalesienia podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 litera e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, a grunty określone jako las istniejący stanowiły zaplecze dla części rolniczej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tą regułą Sąd uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowana decyzja została skierowane do osoby nieżyjącej – A. G., która zmarła w dniu [...] marca 2020 r. w W. (por. nadesłany do akt sądowych odpis zupełny aktu zgonu z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu Cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Powyższe oznacza, że A. G. zmarła w dniu [...] marca 2020 r., nie mogła być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ t.j. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiadał informację w tym zakresie. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie oraz ich prawidłowe adresy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.