II SA/Bd 332/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 24 listopada 2011 r. nr XIII/101/2011 w przedmiocie statutu sołectwa Lubcza stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr XIII/101/2011 z dnia 24 listopada 2011 r. Rada Miejska w Więcborku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej powoływana jako usg) uchwaliła statut sołectwa Lubcza. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2011 r. poz. 3305. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Tucholi, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa: 1. art. 35 ust. 3 pkt 3 usg poprzez użycie w: § 6 statutu sołectwa sformułowania "w szczególności" przy określaniu zadań zebrania wiejskiego w sytuacji, gdy zadania tego organu powinny być uregulowane w statucie sołectwa w formie katalogu zamkniętego; 2. art. 36 ust. 1 usg poprzez wskazanie w § 17 ust. 1 Statutu Sołectwa Lubcza, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 30% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a w § 17 ust. 2, że "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyska się obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory przeprowadza się na następnym Zebraniu w tym samym dniu po upływie 20 min. (...) bez względu na liczbę osób uczestniczących" pomimo tego, że usg nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego quorum; 3. art. 36 ust. 2 usg poprzez wskazanie w § 9 Statutu sołectwa uzależnienia uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa na terenie którego stale zamieszkują od posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego; 4. art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 usg poprzez nadanie w § 6 pkt 2 i 6, § 24 ust. 1, § 25 ust. 3 statutu sołectwa organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej i kompetencji kontrolnych wobec sołtysa i rady sołeckiej. Mając powyższe na uwadze, Prokurator Rejonowy w Tucholi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w § 6 w zakresie sformułowania "w szczególności" oraz pkt 2 i pkt 6, § 9 w zakresie sformułowania "posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej", § 17 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1 i § 25 ust. 3. W uzasadnieniu skarżący wskazał przekroczenie kompetencji ustawowych przy uchwaleniu ww. przepisów statusu sołectwa, przytaczając szczegółową argumentację zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego, jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej uchwalenia należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dopuszczalne jest więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego całości zaskarżonej uchwały mimo węższego ujęcia przedmiotu skargi. Podstawę prawną zaskarżanej uchwały stanowił m.in. przepis art. 35 usg zawierający upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 usg, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Przepis art. 5a ust. 1 usg stanowi natomiast, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 usg). Ustawodawca w przytoczonym art. 5a ust. 1 usg przewidział zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest ww. art. 35 ust. 1 usg, który wprost stanowi, że określenie statutem organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odbywa się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 usg, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. O legalności działania organu rozstrzyga zatem to, czy w danym wypadku, stosownie do wprost wyrażonego wymogu w art. 35 ust. 1 usg określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami (por. m.in. wyroki WSA: w Poznaniu z 3.02.2021 r., sygn. IV SA/Po 1462/20; w Krakowie z 4.09.2018 r., sygn. III SA/Kr 288/18; w Gdańsku z 19.10.2012 r., sygn. II SA/Gd 458/12; w Kielcach z 26.09.2019 r., sygn. II SA/Ke 545/19, z 14.10.2020 r., sygn. II SA/Ke 720/20, z 24.11.2020 r., sygn. II SA/Ke 684/20; w Gorzowie Wlkp. z 13.06.2019 r., sygn. II SA/Go 218/19; wyrok NSA z 3.09.2013 r., sygn. II OSK 652/13). Konsultacje społeczne, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26.06.2020 r., sygn. II OSK 3930/19, są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Podkreślenia nadto wymaga, że nie jest wystarczającym formalne jedynie przeprowadzenie konsultacji społecznych, noszących cechy pozorności. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian. Mając na uwadze powyższe, Sąd zważył, że dokumenty przedłożone przez Radę Miejską wraz z odpowiedzią na skargę oraz na wezwanie Sądu nie pozawalają przyjąć, aby konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane kryteria, zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonego statutu. Brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekt statutu został udostępniony mieszkańcom Sołectwa Lubcza, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu. W szczególności nie może być uznane za przeprowadzenie konsultacji w trybie art. 35 ust. 1 usg zaopiniowanie projektu uchwały na zebraniu wiejskim. Sąd z urzędu zważył, że w dacie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr VII/60/07 Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Więcbork (opubl. Dz.Urz.Woj. Kujawsko-Pomorskiego z 2007 r. Nr 72 poz. 1178), stanowiąca akt prawa miejscowego - czyli powszechnie obowiązujące prawo, które winno mieć zastosowanie w tej sprawie. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu, stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 usg i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości. Niezależnie bowiem od stanowiska, czy obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczy całej regulacji statutowej (całej materii wymienionej w art. 35 ust. 3 usg) czy tylko jej części (spraw organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej), niewątpliwie nieprzeprowadzenie konsultacji w ogóle stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 usg i w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyroki NSA z 3.09.2013 r., sygn. II OSK 652/13; z 2606,2020 r., sygn. II OSK 3930/20). W tych okolicznościach należało zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 usg, co, jak wykazano, stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 usg skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W tej sytuacji bezprzedmiotowe i bezcelowe stało się rozpatrywanie zarzutów skargi odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wykazane powyżej istotne naruszenie prawa powoduje bowiem jej nieważność w całości bez względu na treść zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny nie odpowiada prawu z uwagi na uchwalenie jej bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził jej nieważność w całości, o czym orzekł w sentencji wyroku. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym.